La discrecionalidad administrativa para la determinación de los sistemas de ejecución urbanísticos

AutorFernando Garcia Rubio
Cargo del AutorUniversidad Rey Juan Carlos
Páginas97-104

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El planeamiento urbanístico que hemos abordado en los dos capítulos anteriores es, como ya ha sido señalado, una de las cuestiones más importantes en la elaboración jurídica del proceso urbanístico, pero tras el dibujo viene la consecución de una realidad que es la gestión urbanística y dentro de esa gestión, que tanto la legislación estatal como las autonómicas atribuyen indibutativamente a las Administraciones actuantes y esencialmente a los municipios, debemos de distinguir varias cuestiones importantes y problemáticas.

La determinación del sistema dentro de los diversos posibles que establece la legislación aplicable, ha sido paulatinamente atribuida con carácter discrecional a la Administración actuante, lo cual genera un importante foco de tensiones que es necesario limitar en base a la motivación y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, cuestión que abordamos a partir del comentario de una Sentencia concreta.

La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 5 de octubre de 1990, objeto del recurso de casación resuelto por la STS de 13 de marzo de 2003, desestimó el recurso contencioso-administrativo 269/1996 interpuesto por el recurrente frente al acuerdo del Ayuntamiento de Corbera de Llobregat de 7 de diciembre de 1990 que aprobó de forma definitiva el cambio de sistema de actuación de la Unidad de Actuación nº 1 en suelo urbano del Plan General de Ordenación Urbana, que de compensación (establecido en el propio Plan), pasó a ser de cooperación .

El actor recurrió ese acto administrativo en vía judicial, y expuso los siguientes argumentos impugnatorios:

1) En el ordenamiento urbanístico tiene preferencia el sistema de compensación.

2) El cambio de sistema de actuación no está suficientemente justificado.

3) Extemporaneidad del acuerdo de cambio de sistema de actuación en relación con la modificación puntual del Plan General.

4) La zonificación de la Unidad de Actuación no permite la justa distribución de beneficios y cargas.

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La sentencia desestimó el recurso contencioso-administrativo. Lo hizo literalmente con base en los siguientes motivos:

"Ninguna de las causas invocadas como invalidantes del acto impugnado pueden prosperar por las siguientes razones:

a) La elección de un sistema de actuación es competencia municipal, según el art. 169.2 del T.R. 1/1990, sobre normas urbanísticas vigentes en Cataluña, al establecer que "la Administración actuante escogerá el sistema de actuación aplicable según las necesidades, medios económico-financieros con que cuenta, colaboración de la iniciativa privada y otras circunstancias que concurran, dando preferencia a los sistemas de compensación y cooperación, salvo que por razones de urgencia o necesidad exijan la expropiación", es decir, que la elección del sistema por el Ayuntamiento dispone de un margen de discrecionalidad en orden a la apreciación de los factores enunciados al decidirse en tal sentido, y si bien la jurisprudencia declara con reiteración que, en la normativa urbanística tiene carácter preferente el sistema de compensación a la hora de elegir el sistema de actuación, ello no es óbice para que, concurriendo motivos que lo justifique ejerza la Administración actuante su facultad electiva por concurrir circunstancias que justifiquen su sustitución de un sistema por otro, como cabalmente se ha realizado, formulando paralelamente una modificación del P.G.O. como veremos en la siguiente motivación.

b) La circunstancia de la inviabilidad de la compensación viene avalada por la falta de desarrollo del PERI, una vez transcurridos ocho años desde la primera elección de sistema sin que se hubiera podido proceder a su ejercicio, por lo que al no ser el nuevo sistema ni ilógico ni innecesario, habida cuenta del convenio suscrito por los titulares mayoritarios de la U.A. nº 1 es totalmente correcta la sustitución del sistema inicialmente elegido conforme a los dictados del art. 153 del Reglamento de Gestión Urbanística al facilitar la iniciativa privada el cambio operado con su cooperación utilizando el procedimiento establecido en el art. 155 del Reglamento citado.

c) Por los anteriores argumentos y por la existencia de dos expedientes dirigidos, uno, a la Modificación del P.G.O. de Corbera de Llobregat en el ámbito de la U.A. nº 1 y, otro, en el que se produce la aprobación inicial de cambio de sistema de actuación, sustituyendo el de compensación por el de cooperación, no se acredita en que consístela extemporaneidad denunciada, cuanto tales procedimientos no sólo son compatibles sino también los específicamente establecidos en la norma urbanística para que produzcan sus naturales efectos.

d) Por último, se denuncia que la zonificación de la U.A. nº 1 no permita una justa distribución de beneficios y cargas, cuestión irrelevante en la presente litis puesto que ello no es el objeto del acto impugnado, máxime si se tiene en cuenta que dicha cuestión tal y como se formulaba, no se alcanza a comprender porque ello es diferente en la ejecución de uno y otro sistema, de lo que, por supuesto no se ha propuesto no practicado ninguna diligencia de prueba."

La referida sentencia de instancia fue recurrida ante el Tribunal Supremo por los actores alegando infracción de los artículos 152, 155.2 y 158.1 del Reglamento de GestiónPage 99 Urbanística, en los cuales se exige la modificación del planeamiento de aplicación para cambiare el sistema de actuación cuando este venga fijado por el propio plan, así como la infracción del Texto Refundido de las disposiciones legales en materia del suelo de Cataluña, circunstancia no apreciada por el Tribunal Supremo.

En el momento en que se produjo la primera sentencia (5 de octubre de 1999) ya se había dictado la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 de 20 de marzo por la que se anulaba la mayor parte de las disposiciones del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992, siendo, por tanto, la normativa de aplicación el Texto Refundido 1/1990 de las disposiciones legales en materia de suelo de Cataluña y con carácter supletorio el Real Decreto legislativo 1346/1976 de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y sus reglamentos de desarrollo, en especial los de planeamiento y gestión urbanística.

Tradicionalmente la capacidad de la administración actuante a la hora de determinar el sistema de ejecución urbanística estaba condicionada por la prevalecía del sistema de compensación, no obstante, las diversas reformas de las legislaciones autonómicas y de forma particular las determinaciones de la Ley 8/1990 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones y el TRLSOU. 1/1992 establecieron...

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