Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas (especial consideración del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil)
| Autor | José Ignacio Morillo-Velarde Pérez |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Pablo de Olavide de Sevilla. |
| Páginas | 413-447 |
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Uno de los últimos reductos de inmunidad del poder público frente a las exigencias del Estado de Derecho ha sido, sin duda, el castrense. Esta situación de inmunidad tenía un perfecto acomodo en el régimen político instaurado en España entre 1939 y 1975, aunque no sólo en él que, además de su carácter autoritario, hundía sus
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raíces en la concentración de poderes en la persona del general Franco subsiguiente al golpe militar de 19362. La profunda transformación que han supuesto la transición política y la Constitución de 1978 no podía menos que afectarlo de lleno3, pues iba en ello la propia viabilidad de éstas, partiendo de la plena aceptación de la misma institución4de las Fuerzas Armadas y la consideración de la disciplina militar5como un valor a proteger por el ordenamiento jurídico en el marco de los principios que instaura el texto constitucional. La Ley 85/1978, de 28 de diciembre, de Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, sustituida6por el Real Decreto 96/2009, de 2 de febrero por el que se apruebas las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas son textos que bien pudieran considerarse expresivos de la aceptación referida y de la transformación experimentada.
Desde los años de la transición política y acusadamente a partir de la Constitución y de las Reales Ordenanzas de 1978 el sentido de la evolución aparecía claramente marcado (García Ballester, 98) por la aceptación de los derechos fundamentales consagrados por el texto fundamental, sin perjuicio de las limitaciones compatibles con el mismo y necesarias para salvaguardar la mencionada disciplina. A tal efecto, el art. 25 de la Constitución reconoce implícitamente pero de modo claro, la potestad disciplinaria de la Administración militar con mayor intensidad, si cabe, que de la civil, en cuanto se prohíbe expresamente a ésta la imposición de sanciones que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad. Pero este reconocimiento suponía, al mismo tiempo, el sometimiento pleno a las exigencias constitucionales de control judicial y del derecho a la tutela de Jueces y Tribunales (STC 21/1981 de 15 de junio). La articulación del sistema punitivo general del Estado que acoge el texto constitucional, sobre la base de la distinción pena-sanción administrativa proyectada sobre la realidad que nos ocupa, traía como consecuencia natural la extracción del régimen disciplinario militar del ámbito penal -Código de Justicia Militar- para configurarlo mediante su legislación específica, conforme a una aproximación cada vez mayor a
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las pautas del procedimiento sancionador general y bajo un control jurisdiccional específico a través del recurso contencioso-disciplinario militar de nueva creación, para remediar la carencia que imponía el art. 40.d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 26 de diciembre de 1956 derogado por la Constitución7. Esta separación no fue efectiva hasta la reforma de 1985 (Millán Garrido, 1999, 9). Por lo que aquí interesa, la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas y la Ley Orgánica 13/1985, de 9 de diciembre, que aprobó el Código Penal Militar (CPM), cuya entrada en vigor se hizo coincidir el día 1 de enero de 1986, instrumentaron esta operación8.
La Ley Orgánica 8/1998, de 2 de diciembre, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas (LRDFA) sustituyó a la Ley Orgánica de 1985 y constituye el núcleo del régimen vigente en la actualidad. Sucedió a la anterior tras trece años de vigencia con el objetivo de asumir las modificaciones parciales introducidas durante el periodo, así como incorporar las experiencias jurisprudenciales procedentes del Tribunal Constitucional y de la Sala Quinta del Tribunal Supremo y adaptarla a los cambios organizativos y operativos sufridos por las Fuerzas Armadas durante la última década del siglo XX, entre los que deben destacarse la profesionalización de las mismas y el acceso masivo y ordinario de la mujer. En este sentido la Ley de 1998 supone un paso más en la evolución hacia una progresiva adaptación del régimen disciplinario militar a las exigencias constitucionales y a la evolución de la sociedad y de las propias Fuerzas Armadas.
El art. 15.1 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado remitía el régimen disciplinario de la Guardia Civil a las normas del régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas, en tanto que Instituto armado de naturaleza militar9y mientras no se aprobase un régimen disciplinario específico. Esto ocurrió por primera vez con la Ley Orgánica 11/1991 de 17 de junio, de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil, derogada por la vigente Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil (LRDGC). Este texto, al que habrá de prestarse más atención en el desarrollo de este trabajo, es particularmente interesante no sólo por la importancia intrínseca de su contenido que, no hace falta resaltar, sino porque en mi opinión, apunta a lo que puede ser el futuro del régimen disciplinario de todas las Fuerzas Armadas, sobre todo si tenemos en cuenta que viene precedido por la Ley Orgánica 11/2007, de la misma fecha, de derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil. Otras normas como la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre de la Defensa Nacional (LDN), le Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la Carrera Militar (LCM) y el Real Decreto Real Decreto 96/2009, de 2 de febrero por el que se apruebas las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, diseñan un nuevo marco que empieza a requerir una nueva adaptación de cara al futuro.
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Ese futuro exige la depuración de residuos arcaicos incompatibles con la posición general de ciudadanos que corresponde a los miembros de las Fuerzas Armadas, sin perjuicio de las legítimas y proporcionadas limitaciones que establezca la Ley con fundamento en la Constitución10. No es esta la sede adecuada para entrar en un análisis profundo de la cuestión. Baste señalar que el punto de partida de estas páginas radica en que el militar en un Estado democrático es, ante todo, un ciudadano cuya posición jurídica básica en nada se diferencia de los demás. Es su sometimiento, por lo general voluntario, a una especial relación de sujeción de carácter profesional, que, en tanto relación jurídica, no puede desenvolverse al margen de los valores y principios de la Constitución, lo que determinará un régimen jurídico en el que las limitaciones específicas derivadas de su peculiar situación profesional deberán tener su apoyo en la misma. Esto significa que, en definitiva, un militar es funcionario con un perfil peculiar, dentro de la diversidad que, a su vez, existe en las Fuerzas Armadas11.
Desde el punto de vista procesal las Leyes Orgánicas 4/1987, de 15 de julio, de la Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar y 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar vinieron a completar la base del sistema. Sobre él sucesivas reformas han configurado el régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas vigente, así como la estructura de la justicia militar12.
El presente trabajo no pretende ser una exposición completa y exhaustiva del régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas. Más modestamente se ciñe a dar cuenta de un esfuerzo legislativo y jurisprudencial de asimilación de los valores y garantías de nuestra Constitución en un ámbito del Derecho público volcado hacia el pasado durante mucho tiempo. De ahí que tenga sentido una metodología que se va afianzando en el desarrollo de este artículo de carácter comparatista entre el régimen disciplinario de los Ejércitos y el de la Guardia Civil entre los que se puede observar una especial tensión evolutiva hacia una progresiva incorporación de los elementos y técnicas propios de nuestro Derecho administrativo y en el que, forzoso es decirlo desde ahora, de momento saca ventaja el régimen disciplinario de esta última.
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Entre las diversas acepciones del término disciplina, el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua reserva una especial para la milicia y los estados eclesiásticos secular y regular consistente en la observancia de las leyes y ordenamientos de la profesión o instituto. Se ha recordado también que disciplina desde el siglo XVII es el buen orden en que deben vivir las tropas en paz o en guerra (García Ballester, 102) y se ha destacado también la vinculación semántica de la disciplina al mundo militar (Mozo Seoane, 36). Por su parte, el art. 4 de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar la define como factor de cohesión que obliga a mandar con responsabilidad y a obedecer lo mandado, será practicada y exigida en las Fuerzas...
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