Disciplina urbanística y publicidad registral(*)

AutorLuis María Cabello de los Cobos Mancha
CargoRegistrador de la Propiedad
Páginas1487-1704

Disciplina urbanística y publicidad registral(*)

Page 1487

La existencia de una dualidad de legislaciones y de jurisdicciones sobre un mismo hecho jurídico inmobiliario, fundamentadas paralelamente en principios contradictorios 1, no tendría por menos que dar lugar a una Page 1488 publicidad superpuesta, concordante o discordante, según los casos. Sin embargo y a pesar de ello, la relación jurídica es única, trilateral, compleja, de Derecho público y privado a un tiempo, enjuiciada parcialmente 2, pero única.

Trilateral y compleja, en cuanto la relación objetiva, esto es, por razón del objeto, comporta la intervención de tres sujetos jurídicos, uno público y dos privados, con la única excepción de los actos de administración o uso del propio suelo, formalmente declarativos. El sujeto público actúa dotado de "imperio" en una función típica de control y los sujetos privados contratan supeditanto la eficacia del negocio jurídico al cumplimiento de las previsiones legales de naturaleza pública. El régimen de la propiedad constitucional y el carácter marcadamente estatutario de la propiedad urbana, que atribuye usos predeterminados a la propiedad del suelo, incide de tal suerte en la contratación privada que si bien los particulares son libres de pactar lo que buenamente les convenga dentro del marco del Derecho civil, el ejercicio del Derecho constitucionalmente protegido debe encauzarse en el marco de la función social concreta de ese bien, que se traduce, urbanísticamente, en la intervención pública del proceso urbano, planificando los posibles usos del terrreno y controlando eficazmente su cumplimiento. La transgresión de ese cauce administrativo, el incumplimiento, pues, de esa función social, se produce de dos distintas formas, según se desatiendan los deberes positivos -entre los que se incluyen el plazo preclusivo del ejercicio del dominio y la obtención de licencia como control anticipado- de carácter adjetivo o los de naturaleza sustantiva -la disconformidad de lo actuado con el planeamiento urbanístico.

Esa relación trilateral, que siquiera se visualiza en el control municipal del desarrollo urbanístico, se produce con un carácter necesario sobre el suelo urbano no urbanizado y sobre el suelo urbanizable si se tiene presente el sistema de equidistribución de las cargas urbanísticas y de las plusvalías. El Ayuntamiento participa ahora en la relación jurídica como titular de una parte del aprovechamiento urbanístico de la propia parcela. El régimen de cesiones obligatorias y de adquisición forzosa de las unidades de aprovechamiento urbanístico que no pertenecen al propietario y que, sin embargo, debe adquirir para materializar el aprovechamiento real de la parcela, supone la necesaria intervención administrativa 3.

Page 1489La relación jurídica privada se ve limitada sustantivamente por el régimen urbanístico de su objeto. Régimen que impone una actuación predeterminada en un plazo cierto, provocando la ineficacia del contenido transgresor del mismo o, mejor dicho, la nulidad, total o parcial, del uso privado en contra del planeamiento. El contrato o el negocio unilateral será, pues: ilegal, en cuanto se actúe sin licencia; ilícito, en cuanto suponga, parcial o totalmente -exceso de aprovechamiento-, un contenido contrario al planeamiento; nulo, por razón de ilicitud material de su objeto -uso prohibido-, y válido -teoría de la conversión-, en cuanto determina el grado de responsabilidad y no priva de eficacia a lo ejecutado conforme al planeamiento 4. Así pues, bajo la presunción de validez civil del negocio jurídico actúa la ilicitud administrativa como condicionante del uso del suelo, de la que puede derivar su ineficacia y su anulabilidad en suma. Todo ello, claro está, sin perjuicio del especial régimen de sanciones que en nuestra Comunidad recogen los artículos 20 y siguientes de la Ley de Disciplina Urbanística.

La duplicidad de regímenes, administrativo y civil, de la propiedad se ha puesto de manifiesto, por otro lado, en la importante STS de 20-1-1983 (Sala 1.a), comentada por Carrasco Perera 5, cuya doctrina extracta en los siguientes puntos: 1.° "Las acciones que genera una norma jurídico-administrativa no pueden solventarse en el foro civil". 2.° "Existe una disociación entre vinculación de la propiedad por los Planes y protección de este contenido de propiedad vinculado". 3.° "No corresponde al Juez civil la interpretación de las restricciones a la propiedad contenidas en leyes o normas administrativas". 4.° "Una conducta contra legem amparada en una licencia administrativa impide al Juez civil un pronunciamiento sobre el fondo". 5.° "El interés público establece la línea divisoria entre lo público y lo privado en las fuentes del Derecho". La jurisdicción civil, pues, sólo juzga las pretensiones jurídico-privadas, y la administrativa, por su parte, aplica directamente el Derecho administrativo en base a lo que puede denominarse superposición ordinamental 6. La preponderan-Page 1490cia de la legislación pública ignora la legislación civil. Y si la Administración per se. a través de una resolución administrativa, no puede destruir erga omnes la validez civil del acto, debiendo acudir a los Tribunales ordinarios para ello, como señala Laso 7, no es menos cierto que la ineficacia jurídico-material del ilícito administrativo, mediante la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística, obvia cualquier pronunciamiento de validez o nulidad civil 8.

No obstante, como hemos advertido, la relación jurídica trilateral es una relación única, pero por simple congruencia competencial y procesal de los distintos Tribunales sólo resuelven las pretensiones de la demanda. El problema no es éste, sino el de la imposibilidad de argumentar una pretensión contra un particular en una norma administrativa ante la jurisdicción civil. En el caso de la STS de 20-1-1983, la acción debería haberse ejercitado ante la Administración; y ante el silencio de ésta, ante la jurisdicción contenciosa, ya que el Juez civil se inhibe del pedimento de demolición (obligación municipal), o por la Administración ante la jurisdicción civil, como indica Laso, si está especialmente interesada en la demolición.

Sin embargo, esa duplicidad legislativa originadora de una doble publicidad distorsionante frente a tercero -consumidor- obedece a la propia naturaleza jurídica de esos "deberes y límites" que el planeamiento impone, en la terminología de la STC 37/1987, a través de la planificación de los usos del suelo y de la cuantificación del aprovechamiento sobre la propiedad urbana. Deberes y límites que han seguido el curso civil de las servidumbres legales, tratamiento que en modo alguno supone identidad. Situación legal que hizo olvidar a la Administración con excesiva facilidad, por dócil acomodo de su directa eficacia urbanística, las ventajas que el propio ordenamiento jurídico total ofrece a través de la publicidad regis-tral 9.

Históricamente, el planteamiento dogmático de la naturaleza de esas cargas, deberes, límites y limitaciones que definen el "contenido normal de la propiedad" (art. 87.1 LS), se ha impuesto sobre la virtualidad práctica Page 1491 de la coordinación legislativa que, de hecho, el Registro ofrece. Decía Roca Sastre que "cualquiera que sea la configuración adoptada para calificar las limitaciones urbanísticas, la de delimitaciones del dominio, las limitaciones legales del dominio o la de cargas o servidumbres legales, las mismas no deben tener acceso al Registro de la Propiedad, pues en todo caso se derivan de la Ley directamente o mediante ella, es decir, por medio o en virtud de su mandato, por los planes de ordenación que les inviste de una publicidad superior a las que el Registro puede proporcionarles. A ellas les será aplicable el artículo 5.°.3.° del Reglamento Hipotecario", "así como el artículo 26 de la Ley...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR