Notas sobre disciplina urbanística (un estudio de la reciente jurisprudencia)

Autor:Patricia Valcàrcel Fernández
Cargo:Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo de la Universidad de Vigo
Páginas:12-55
RESUMEN

El estudio que a continuación sigue contiene una selección de la más reciente jurisprudencia española que en materia de disciplina urbanística han dictado tanto el Tribunal Supremo como, fundamentalmente, distintos Tribunales Superiores de Justicia. Las sentencias elegidas ponen de relieve cuáles son los criterios mantenidos por estos órganos... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
EXTRACTO GRATUITO

Page 12

I Contextualización general y justificación del esquema seguido en la selección de resoluciones judiciales

Presentar una selección de los pronunciamientos jurisprudenciales más destacables que han recaído sobre una determinada materia en un período, comporta siempre el riesgo de que el criterio seguido por quien hace la selección no coincida, totalmente, con el que hubiese empleado otra persona o la persona que busca conocer un aspecto concreto sobre la materia en relación con el que tiene un interés específico que determina que, en ese momento, sea para ella el más relevante. El inconveniente en el caso particular del urbanismo se acrecienta si consideramos que las resoluciones elegidas se refieren a la interpretación de preceptos que no siempre integran el mismo texto normativo, sino los distintos cuerpos legislativos que existen en este ámbito, y que son fruto del reparto competencial que lo informa. Si bien es cierto que, a pesar de las orientaciones diversas que pueden apreciarse en cada una de las legislaciones autonómicas, por lo que al tema de fondo que nos ocupa se refiere, cabe afirmar la existencia de una unidad en la filosofía de fondo de todas ellas que ciertamente no afecta, en esencia, a la utilidad de las referencias que se extractan, cuyo contenido puede generalizarse y extrapolarse al común de las soluciones plasmadas en las diversas normas urbanísticas autonómicas.

Los reiterados y graves supuestos de incumplimiento urbanístico que siempre se han apreciado en nuestro país, han determinado que, con el andar del tiempo, se fuese produciendo una progresiva concienciación social acerca de la necesidad de perseguir firmemente las vulneraciones de la legalidad generadas en este ámbito. De ello ha quedado reflejo evidente en la normativa que se ha ido dictando, cada vez más completa en lo que a la previsión de una batería de medidas orientadas a luchar contra tales transgresiones se refiere1.

Hasta el punto de que, como con atino acierta a ver al Profesor PAREJO ALFONSO2, «(...) de nada serviría el delicado y complejo entramado de instituciones y técnicas puestas al servicio de la racionalización del uso y aprovechamiento del territorio, el perfecto desarrollo del proceso urbanístico conforme a la secuencia planificación-ejecución (urbanización)-edificación e implantación de usos, si no quedara luego asegurada permanentemente la observancia de la ordenación material reguladora de los usos y aprovechamientos, de los actos de utilización del suelo y de las construcciones». Observación que explica la importancia y razón de ser que tiene la disciplina en la configuración del urbanismo como rama jurídica.

Efectivamente, un subsistema normativo pretendidamente completo, como es el urbanístico, no podría considerarse propiamente Page 14 tal si no contase con un elemento de cierre destinado a velar por la garantía de su cumplimento. Esto lo ofrece la parte de este subordenamiento que se refiere a la disciplina urbanística. De tal suerte que la falta de respeto al ordenamiento jurídico urbanístico determina que la Administración competente en cada caso para velar por su acatamiento haya de poner en marcha una potestad administrativa de naturaleza reaccional identificada bajo la denominación amplia de «disciplina urbanística». En ella, se encuentran enmarcadas dos tipos diferentes de medidas: las que podemos considerar estrictamente tendentes a la restauración de la legalidad urbanística y las propiamente sancionadoras.

De forma más completa se ha encargado de hacer notar el Tribunal Supremo y, a partir de ahí, de recordar los Tribunales Superiores de Justicia, que la trasgresión del las disposiciones urbanísticas puede desencadenar la puesta en marcha hasta de tres tipos de consecuencias jurídicas de distinta naturaleza3:

- Por una parte, la adopción de las soluciones oportunas para restaurar o reponer el orden jurídico infringido y de realidad física alterada o transformada a resultas de la actuación ilegal, lo que puede traducirse, en primer lugar, en la suspensión de las actuaciones, actividades u obras que contrarias a Derecho todavía no se hubiesen finalizado y, en segundo lugar, en la supresión de lo ilegalmente realizado lo que, por lo común, determinará la obligación de demoler lo indebidamente realizado. Es este primer grupo de medidas el que suele englobarse bajo la denominación genérica de «protección de la legalidad urbanística».

- Por otra, la imposición de sanciones cuando, la actuación además de ser ilegal, hubiese sido previamente tipificada como infracción.

- Finalmente, la exigencia, en su caso, de la responsabilidad patrimonial extracontractual por los daños o perjuicios que la alteración ilegal hubiese podido generar.

Page 15

Esta triple perspectiva complementaria desde la que contemplar la disciplina urbanística resulta ciertamente acertada, pues de reducirla únicamente a la punición de los ilícitos cometidos se podría estar incentivando el incumplimiento de la legalidad urbanística4.

A su vez, desde la óptica no ya de las consecuencias sino de las perturbaciones de la legalidad urbanística, y en orden a sistematizar los distintos supuestos que pueden plantearse, viene siendo común distinguir los atentados al orden urbanístico clasificándolos en las siguientes hipótesis5:

Desde el punto de vista subjetivo, se diferencian los que cometan los administrados y los que pueden cometer las Administraciones públicas. Este último aspecto entronca principalmente con al cuestión del otorgamiento de licencias ilegales y la responsabilidad patrimonial que de ello puede derivarse y no va a ser objeto directo de estudio en este trabajo6.

Por su parte, adoptando un punto de vista objetivo, se atiende, por una parte, a si la ilicitud afecta o no zonas verdes o zonas libres y, por otra, a si cuando se identifica la ilegalidad está ya totalmente consumada o todavía en curso de estarlo y si el ilícito se ha realizado con o sin título habilitante para ello o alterando el contenido del mismo. En relación con este último aspecto se han distinguido los siguientes supuestos de hecho: 1º Obras que se realizan sin ampararse en una licencia que se encuentran en curso de ejecución. 2º Obras que se realizan con licencia pero sin respetar Page 16 sus estrictos términos y estén en curso de ejecución. 3º Obras realizadas de conformidad con una licencia ilegal ya terminadas. 4º Obras realizadas de conformidad con una licencia ilegal en proceso de ejecución. 5º Obras ya terminadas y no se hubiesen ajustado a la licencia urbanística que las habilitaba. Por supuesto sin olvidar los supuestos en los que la conculcación de la legalidad urbanística consiste no sólo en la ejecución de obras ilegales sino en la realización de actividades contrarias a las permitidas para cierta ubicación por el planeamiento.

Siendo este un artículo cuyo objeto es dar a conocer algunos de los pronunciamientos jurisprudenciales que en materia de Disciplina urbanística se han producido durante el año 2006, el enfoque que consideramos más adecuado para presentarlo pasa no tanto por hacer un repaso sistemático de todos y cada uno de los aspectos que suscita el tema de fondo que nos ocupa, sino por ofrecer una selección de algunas de las cuestiones relacionadas con el mismo que se han ido abordando en las resoluciones judiciales más interesantes que se han elaborado en dicho período. Por esta razón, y sin perjuicio de esta esquemática introducción contextual, los epígrafes que a continuación se relacionan no siguen una metodología absolutamente depurada desde la que de manera acabada se explique de forma global la disciplina urbanística7. Tampoco se agotan todas los detalles susceptibles de ser tratados en el marco de esta temática. No es este el objetivo del estudio. Por el contrario, se aportan, lo más ordenadas posible, unas referencias jurisprudenciales que versan sobre algunos de los aspectos más característicos de esta parte del Derecho urbanístico y que se espera resulten al lector de utilidad.

Para exponerlo se ha seguido un orden lo más secuencial posible de los episodios que se pueden suceder cuando se produce una ilegalidad urbanística. Así, tras aludir, a modo de presentación, en Page 17 el epígrafe II, a las sentencias recientes que recuerdan las distintas medidas que se incluyen en este ámbito, (las relativas a la restauración de la legalidad urbanística y las propiamente dotadas de naturaleza sancionadora), se recogen aquellas en que se conocían asuntos relacionados con las medidas que primeramente hay que adoptar cuando se descubre que está en curso de ejecución o realización una obra o uso presuntamente contraria a...

Para continuar leyendo

SOLICITA TU PRUEBA