La disciplina urbanística
| Autor | Ricardo García Macho - José Luis Blasco Díaz |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Jaume I. - Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad Jaume I. |
| Páginas | 291-319 |
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La actuación de la Administración se lleva a cabo dentro de unos parámetros o principios, los cuales le proporcionan unas líneas de orientación permanente, que la van a ayudar en su proceder más allá de las situaciones concretas que hay que resolver en la aplicación de cada norma3. Estos parámetros o principios (proporcionalidad, economía, eficiencia, transparencia, etc.) hacen efectiva la racionalidad de la acción administrativa y proporcionan líneas de orientación permanente, y así lo entiende el legislador que elaboró la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJ-PAC) en su artículo 3, que se refiere a los principios generales que orientan y determinan la acción administrativa. Es cierto también que en bastantes casos estos parámetros o principios se
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han convertido en principios generales del derecho (proporcionalidad, seguridad jurídica, buena fe, protección de la confianza legítima, etc.), que ayudan en la aplicación de la norma e incluso en el desarrollo de la actuación de la Administración, como han destacado E. García de Enterría-T.R. Fernández4, pero que también plantean algunos peligros e incluso abusos en su utilización, no sólo de los principios generales, sino de los principios en general, como ha puesto de manifiesto A. Nieto5.
La efectividad de estos principios y de la propia norma depende de su cumplimiento, lo cual depende también, y juega un papel importante, del grado de relevancia social y aceptación que tengan ambos. La realización y efectividad del derecho incluye la ejecución forzosa6y la potestad sancionadora, teniendo en cuenta que estas dos últimas fases se incardinan en un proceso que comienza con la legislación, sigue con la aplicación concreta de esa normativa abstracta, y termina, si se hace necesario, con la coacción, lo cual incluye la ejecución forzosa y la potestad sancionadora7.
La efectividad del ordenamiento jurídico depende no sólo de su capacidad de coacción, sino en una gran medida de la aceptación que obtenga entre los ciudadanos, de tal manera que la obtención de la aceptación de la acción administrativa no se agota en el reconocimiento democrático y de legitimación, sí bien estos dos principios son esenciales para una efectiva puesta en práctica del ordenamiento jurídico8. Sin embargo, debe ponerse de relieve que en una sociedad compleja cada día es más complicado para el legislador y la Administración, debido a la necesidad que tienen de cooperación con los ciudadanos, alcanzar sus objetivos en contra de la voluntad de los individuos a los que se dirige la norma. Este planteamiento se manifiesta de forma nítida en la praxis del ordenamiento urbanístico, que necesita reflexión y una reordenación en profundidad a la luz del servicio a los intereses generales y los demás preceptos constitucionales que se ocupan de la materia, en la dirección iniciada por el Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.
Los principios que informan las normas y la aplicación de la propia norma deben estar sometidos a control, y en este sentido la sanción juega un papel instrumental,
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de control administrativo. Debe tenerse en cuenta que la capacidad de dirigir o pilotar la acción administrativa depende de su control por la propia Administración, y un instrumento para ello lo constituye la sanción administrativa. Esta es una acción de gravamen de la Administración contra aquellos individuos que infringen la norma jurídica9, por lo que existe una vinculación entre la norma y la sanción, de tal forma que se muestran ambas como las dos caras de una misma moneda.
La potestad sancionadora en general tiene una finalidad de restitución de la legalidad infringida, por lo que existe un carácter de intencionalidad entre la sanción y la norma. En este sentido, las sanciones pueden ser de tipo represivo, restitutivo o bien preventivo, y se instruyen frente a una norma que impone una conducta de ordenar algo o bien prohibirlo.
En la esfera del Derecho Urbanístico de manera muy especial la potestad sancionadora debe tener una estrecha vinculación con la aceptación de ese ordenamiento por la ciudadanía, al menos esa es la conclusión, en nuestra opinión, que el legislador y en general los poderes públicos deberían extraer de la falta de eficacia de las sanciones urbanísticas hasta este momento en nuestro país, lo cual es fácilmente perceptible en los ensanches de nuestras ciudades, en las costas, e incluso en las zonas ya consolidadas del centro de nuestras ciudades. En definitiva, a lo largo y ancho de la geografía española se puede percibir las frecuentes infracciones urbanísticas cometidas en la gestión de la ordenación urbanística, y la consiguiente falta de sanción.
En materia de urbanismo la participación de los ciudadanos en el procedimiento de toma de decisiones es esencial, dado que los intereses económicos en juego son de gran envergadura y afectan de manera decisiva a la calidad de vida del ciudadano, por lo que el servicio a los intereses generales se hace perentorio10. El Texto Refun-dido de la Ley de Suelo de 2008 ha partido de una adaptación en profundidad de la materia a la Constitución, especialmente a sus artículos 45 y 4711, lo cual destaca la Exposición de motivos de la norma (punto II), y también en su articulado con especial hincapié en los artículos 2 y 4. En ese artículo 2 se establece una fuerte conexión
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entre el interés general que el constituyente instauró en el artículo 47 de la Constitución en la regulación del suelo y la acción urbanística, con la utilización racional de los recurso naturales, a lo que se refiere el artículo 45.2 CE, y en el artículo 4 a partir del apartado c) y siguientes se refuerza la información y participación ciudadana en relación con el suelo y urbanismo12, con una conexión necesaria entre ambos derechos, pues no es posible una adecuada participación del ciudadano en las cuestiones que le conciernen sin poder acceder a la información que detenta la Administración, e incluso que la propia Administración suministre información sin necesidad de solicitud, teniendo en cuenta la perspectiva de un procedimiento administrativo multi-función13.
Las sanciones en materia de disciplina urbanística deben ser enfocadas en el futuro, si se pretende que esas sanciones tengan eficacia, y realmente puedan ser un instrumento de control del urbanismo en la acción de la Administración, desde la perspectiva de una amplia participación del ciudadano en la Ordenación del territorio y urbanística. Solamente desde esa perspectiva la coacción administrativa en el urbanismo tendrá un aceptación entre la ciudadanía. En efecto, hoy en día la Administración en determinados ámbitos de referencia, entre los cuales se encuentra el Derecho Urbanístico, necesita en su actuación las técnicas de la cooperación, además de la coacción, para poder dirigir con eficacia esa acción administrativa.
Si se pretende que en el futuro no siga siendo necesario decir que la indisciplina es una lacra de nuestro urbanismo, tal como pone de manifiesto T.-R. Fernández14, y que, por tanto, las sanciones urbanísticas tienen poca eficacia o ninguna, se hace imprescindible un replanteamiento de todo el Derecho Urbanístico a la luz de la Constitución. En primer lugar del artículo 25.1 que se incumple con excesiva frecuencia, pues bastantes de la infracciones administrativas en la materia no son sancionadas, e incluso del artículo 45.3, el cual establece que la infracción de las normas medio ambientales llevará aparejado sanciones penales15, y en su caso administrativas. Estos preceptos constitucionales deben ponerse en relación con el artículo 47 de la Constitución, dado que la norma y su sanción, como se ha dicho más arriba, son las dos caras de una misma moneda, y si la utilización del suelo debe hacerse según el interés general y evitar la especulación, el incumplimiento de estos principios acogidos ya en el Texto
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Refundido de la Ley de Suelo en su artículo 3.1 y en otros16, debe llevar como consecuencia la imposición de sanciones administrativas.
La protección efectiva de la legalidad urbanística necesitaría, por una parte, una participación lo más amplia posible de los ciudadanos en la ordenación del territorio y urbanismo, y por otra, que el principio de legalidad urbanística se cumpla de manera estricta en la práctica ordinaria. Para que esto último sea así debe replantearse en profundidad toda la materia de legalización de actuaciones urbanísticas contrarias a derecho, práctica común en el Derecho español, tal como ha puesto de manifiesto E. Desdentado Daroca17, como así mismo la utilización de la institución de la demolición cuando así esté previsto en la ley, lo cual no parece que sea así, puesto que la jurisprudencia parte de...
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