Disciplina urbanística. Resoluciones Jurisdiccionales relevantes en el año 2007
| Autor | Patricia Valcárcel Fernández; Carlos Pérez Ramos |
| Cargo | Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo de la Universidad de Vigo; Abogado, Garrigues Abogados y Asesores Tributarios |
| Páginas | 63-94 |
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Es objeto del presente artículo destacar el contenido de algunas de las sentencias dictadas durante el año 2007 en materia de disciplina urbanística. No se trata tanto de presentar un estudio dogmático y completo de la materia1, cuanto de dar a conocer los que pueden considerarse pronunciamientos jurisdiccionales más significativos recaídos durante el período temporal de referencia, siguiendo así la dinámica de examen iniciada en trabajos anteriores2. Page 65
Es de sobra conocido que la disciplina urbanística, tal y como se configura en nuestro Derecho, comprende dos tipos de medidas diferentes, que pueden presentarse como complementarias. De tal manera que, constatada una ilegalidad urbanística, procederá, por una parte, imponer la obligación al culpable de la misma de reponer las cosas al estado en que deben encontrarse y, de constituir su conducta una infracción, proceder a imponerle las sanciones que correspondan. Ambas medidas, si bien por economía procedimental pueden acordarse en un mismo momento, obedecen a planteamientos distintos y, por ello, presentan una naturaleza jurídica diferente. Las primeras no tienen atribuido carácter sancionador en sentido estricto, pues no se trata de un efecto o consecuencia jurídica que el ordenamiento disponga como retributivo de la infracción, a modo de pena ligada a ésta. Por el contrario, se conciben como la obligación que deriva, en sí misma, del acto de alteración o modificación del estado de cosas querido por el ordenamiento y que cabe imponer a quien lo ha realizado. Y ello con independencia de que esa conducta, además, pueda reunir la totalidad de las circunstancias, objetivas y subjetivas, que son necesarias para su calificación como infracción administrativa sancionable. Diferente naturaleza jurídica de la que se siguen algunas consecuencias, por ejemplo, que, como viene reconociendo la jurisprudencia, la apreciación de la prescripción de la infracción pueda no constituir obstáculo para la adopción y pervivencia de la decisión que impone la obligación de demoler lo indebidamente realizado, o la posibilidad de tramitarse separadamente cada uno de los expedientes.
El distinto carácter predicable de ambos tipos de medidas ha sido apuntado recientemente por sentencias como la del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª Ponente: Ilmo. Sr. D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez), de 19 de abril de 2007, al señalar en su F.J. 5º que:
Para resolver las cuestiones planteadas se ha de determinar ha de dejarse constancia de la naturaleza del procedimiento que se ha de seguir para proceder a la demolición de una Page 66 construcción no legalizada o ilegalizable. No se trata de un procedimiento sancionador sino de naturaleza reparadora pues como pone de manifiesto la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de octubre de 1991 el procedimiento especial previsto en los artículos 184 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Texto Refundido aprobado por Real Decreto 1246/1976, y 29 de su Reglamento de Disciplina Urbanística, que no es de naturaleza sancionadora propiamente dicha, tiene por finalidad esencial la restauración del ordenamiento urbanístico conculcado (en nuestra Comunidad los artículos 193, 194 y 195 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid)
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O la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, Ponente: Ilma. Sra. Amalia Basanta Rodríguez) de 25 de mayo de 2007 en cuyo (F.J 4º) se señala que:
1. Según resulta de los arts. 184 y 185 de la Ley del Suelo de 1976, 29 y 31 del Reglamento de Disciplina Urbanística, cuando los actos de edificación o uso del suelo se estuviesen efectuando sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en las mismas y no hubiesen finalizado aún en su integridad, se dispondrá la suspensión inmediata de dichos actos y en el plazo de dos meses, contados desde la notificación de la suspensión, el interesado habrá de solicitar la oportuna licencia o, en su caso, ajustar las obras a la licencia u orden de ejecución. Transcurrido dicho plazo sin haberse instado la expresada licencia, o sin haberse ajustado las obras a las condiciones señaladas, el Ayuntamiento acordará la demolición de las obras a costa del interesado y procederá a impedir definitivamente los usos a los que dieran lugar; de igual manera procederá si la licencia fuere denegada por ser su otorgamiento contrario a las prescripciones del Plan o de las Ordenanzas.
Para el caso de que las obras se hubiesen ejecutado en su integridad, las precitadas normas disponen que, siempre que no hubiera transcurrido más de cuatro años desde la total terminación de las obras realizadas sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en las mismas, se requerirá a su promotor o a sus causahabientes para que soliciten en el plazo de dos meses la oportuna licencia. Si el interesado no solicitara la licencia en el plazo otorgado, o si Page 67 la misma fuese denegada por ser su otorgamiento contrario a las prescripciones del Plan o de las Ordenanzas, se acordará, igualmente, la demolición de las obras a costa del interesado y se procederá a impedir definitivamente los usos a los que dieran lugar.
En definitiva, los preceptos transcritos establecen un sistema de control de la legalidad urbanística concreto y de carácter sumario, en el que prima el interés público, de contenido limitado al restablecimiento de la legalidad urbanística y, por tanto, no sancionador, pudiendo este (el sancionador) tramitarse conjunta o independientemente de aquel
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Siendo las licencias urbanísticas uno de los tradicionales ejemplos de actos administrativos de autorización preventiva, su otorgamiento presupone que por parte de la Administración competente se ha comprobado y verificado que la obra o actividad que desea realizar quien insta su otorgamiento se adecua a las determinaciones legales vigentes. Respetando el planteamiento que subyace en esta concepción, la legislación urbanística tanto estatal como autonómica establece que en aquellos casos en los que los actos de edificación o uso del suelo se efectúen ya sin licencia u orden de ejecución oportuna, ya sin ajustarse a las condiciones señaladas en las mismas, el órgano administrativo correspondiente deberá acordar la suspensión inmediata de dichas actuaciones. Esta solución en realidad supone optar por acordar una medida cautelar que, además, pude ir acompañada, y así se recoge en no pocas normas autonómicas, de otras medidas complementarias, tales como la comunicación de la suspensión de las obras a las empresas suministradoras de agua, energía o telefonía al objeto de que procedan a paralizar la prestación de los correspondientes suministros.
A este particular se ha venido refiriendo expresamente la doctrina jurisprudencial en reiteradas ocasiones. Buena muestra de ello nos la ofrece en el período que consideramos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Page 68 Sección 3ª Ponente: Ilma. Sra. Ana Rubira Moreno) de 4 de mayo de 2007, en la que se señala (F.J.4º) que:
Con reiteración viene estableciendo la jurisprudencia que la regla general en materia de realización de obras sin licencia o sin ajustarse a la licencia concedida determina, con independencia de la posibilidad de otras actuaciones sancionadoras paralelas, la necesidad de sujetarse a un procedimiento, antes regulado para Cataluña en los artículos 254 y siguientes del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido de la legislación vigente en materia urbanística, y, con posterioridad, en los 197 y siguientes tanto de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya, como del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, aprobando su texto refundido, procedimiento que se desarrolla en tres fases sucesivas. En la primera, de carácter sumario, se trata de acreditar el hecho de la realización de obras sin licencia o excediéndose de la licencia concedida, de suerte que, comprobado ese extremo, inmediatamente y sin necesidad de trámite de audiencia ni de mayores motivaciones, la Administración debe requerir de legalización y ordenar la suspensión de las obras en el estado en que se encuentren para impedir que las mismas avancen hasta el punto de hacer más gravosa su posible demolición posterior. De la segunda fase, relativa al plazo de legalización y actividad o inactividad del interesado, se debe resaltar que, si no se atiende al requerimiento de legalización, sólo cabe dar lugar a la demolición de lo construido cuando no se ajusten las obras realizadas a la licencia previamente obtenida, se careciese de ella o cuando resultase improcedente la solicitud de licencia para unas obras que contravienen el ordenamiento urbanístico. De la tercera fase, relativa a la demolición, sólo cabe añadir que procederá, además de...
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