La disciplina delle restrizioni operative per il contenimento delle emissioni acustiche generate dagli aeromobili civili
| Autor | Donatella Bocchese |
| Páginas | 97-118 |
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Nel porre la disciplina delle restrizioni operative applicabili negli aeroporti comunitari, il legislatore dell’Unione europea si è uniformato agli indirizzi elaborati dall’ICAO. E così facendo ha recepito il cosiddetto «balanced approach», metodo operativo per la gestione delle emissioni acustiche generate dal traffico aereo civile, teorizzato per la prima volta nella risoluzione A33-71 dell’Assemblea dell’ICAO e nelle appendici a questa allegate2
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e, successivamente riaffermato dapprima nella risoluzione A35-53 e, poi, più di recente, nelle risoluzioni A36-224 e A37-185.
Dal complesso dei documenti da ultimo richiamati si desume che un «approccio equilibrato»6 nella gestione del rumore generato dagli aeromobili civili comporta innanzi tutto la specifica analisi e la conseguente delimitazione territoriale della fonte generatrice dell’inquinamento acustico come promanante da un determinato aeroporto «internazionale»7 e, successivamente, la ponderazione e l’adozione delle misure necessarie per la soluzione del problema da parte dello Stato interessato8.
In un’economia fortemente interconnessa come quella attuale, è del tutto evidente che la piena efficienza di un siffatto metodo può essere raggiunta soltanto laddove le autorità competenti degli Stati interessati da questo problema facciano applicazione di uniformi criteri di valutazione nel corso dell’iter procedimentale al termine del quale pervengono ad adottare le misure volte a risolvere od attenuare le conseguenze pregiudizievoli dell’aircfraft noise9.
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Nella gestione di questa sempre più dilagante forma di inquinamento l’omogeneità valutativa cui si è fatto cenno dovrebbe, invero, concernere non soltanto gli interessi di quanti vivono nelle prossimità degli aeroporti, spesso ostili alla realizzazione o all’ampliamento di tali infra-strutture10 per le gravi ripercussioni che il rumore genera sulla salute umana11, ma anche quelli delle imprese di navigazione, per le quali l’adozione di rimedi non coordinati a livello globale può, specie nel medio e lungo periodo, incidere negativamente sulla loro capacità di rispondere alla crescente domanda di trasporto aereo e metterne, così, a repentaglio la solidità economica. L’ampia gamma delle possibili soluzioni rimediali «antirumore» può, infatti, comportare per i vettori interventi di adeguamento, anche di carattere tecnologico, assai onerosi che se non sinergicamente e strategicamente pianificati sono in grado di condizionare la loro capacità di aggressione, penetrazione e consolidazione nel mercato di riferimento, affievolendo, così, il ruolo di impulso e stimolo che tali opera-tori possono assolvere nell’attuale contesto economico.
Ecco, allora, che una gestione equilibrata dei problemi ambientali generati dal rumore aereo può essere efficacemente realizzata non soltanto, allorché le autorità competenti dei vari paesi tengano ben presenti le peculiarità delle differenti realtà aeroportuali (cosiddetto airport-by-airport-approach)12, ma, anche, quando queste operino un’analisi comparativa ed omogenea dei possibili rimedi adottabili, risultato raggiungibile a livello mondiale attraverso l’adeguamento alle linee guida elaborate dall’ICAO13, istituzione sempre più attiva nel promuovere la compa-
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tibilità tra sicurezza, ordinato sviluppo dell’aviazione civile e qualità dell’ambiente.
Ciò spiega anche la ragione per la quale nell’Appendice «C» delle risoluzioni sopra richiamate si specifichi che il fulcro del metodo in esame consiste in una meditata valutazione delle misure più efficaci per il contenimento del rumore generato dagli aeromobili, da effettuarsi dopo un’attenta e bilanciata analisi dei costi e dei benefici ottenibili da esse14, attraverso la ponderazione di quelle soluzioni che permettono di realizzare (a) la riduzione del rumore alla fonte15, (b) di procedere ad un’attenta pianificazione e gestione del territorio16, (c) di elaborare procedure operative per l’abbattimento di tale fonte inquinante17, ed, infine, (d) di imporre restrizioni operative, ovviamente nel rispetto degli obblighi, degli accordi e delle leggi vigenti in ogni Stato18.
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In che cosa consista una «restrizione operativa» è chiarito dal secondo considerando dell’Appendice «E» delle risoluzioni alle quali si è fatto in precedenza riferimento, ove per tale si intende «ogni azione correlata al rumore che limiti o riduca l’accesso di un aeromobile in un aeroporto»19.
Le misure restrittive oggetto della presente indagine a differenza delle altre componenti dell’«approccio equilibrato», nella risoluzione A33-7 e in tutte quelle che a questa sono succedute, presentano una valenza latamente «residuale». Ad essa, infatti, gli Stati possono ricorrere soltanto dopo aver previamente ponderato i benefici ottenibili dall’applicazione delle altre soluzioni astrattamente valutabili in applicazione del «balanced approach»20 ed aver, altresì, ottemperato alle prescrizioni contenute nell’«Appendice E», espressamente dedicata alle «Local noise-related operating restrictions at airports», che correda ciascuna delle richiamate risoluzioni.
Nel corso degli ultimi anni il contenuto di tali appendici è stato interessato da significativi cambiamenti connessi al processo di irrigidimento degli standard tecnici contenuti nel primo volume nell’Annesso 16 della Convenzione di Chicago21. Al riguardo occorre porre in evidenza che no-
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nostante tali ultime previsioni siano esclusivamente funzionali al rilascio delle certificazioni acustiche degli aeromobili, come chiaramente ribadito nelle risoluzioni sopra richiamate22, esse finiscono inevitabilmente per condizionare anche l’operatività delle restrizioni qui in evidenza. È, infatti, innegabile che l’evoluzione ed il conseguente inasprimento del livello delle norme tecniche qui in considerazione, da ultimo operato nel 2001 con l’introduzione di una nuova previsione (capitolo 4) nella seconda parte del primo volume dell’Annesso 16, si rifiette necessariamente sulla nozione di velivolo «marginalmente conforme» allo standard, e, quindi, sulla possibilità che tale mezzo possa essere interessato da una restrizione operativa.
Se si pone l’attenzione sulle risoluzioni A31-1123 e A32-824, adottate nel corso degli anni ’90 del secolo scorso quando ancora non era stato ancora accolto il metodo del balance approach, si rileva che gli Stati po-
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I dati che devono essere presi in considerazione permettono, infatti, di fotografare la situazione acustica dell’aeroporto interessato prima dell’adozione della misura restrittiva e, altresì, di prefigurarne la situazione futura sia in assenza che in presenza della paventata restrizione. In tale ultima eventualità essi permettono anche di corredare la decisione relativa al provvedimento restrittivo di un’adeguata motivazione, favorendo conseguentemente un’analisi del rimedio anche in termini di costi/benefici, nonché una sua valutazione di conformità alle prescrizioni della direttiva relativa alla determinazione e gestione del rumore ambientale25.
Qualora, nel singolo caso concreto, nonostante l’applicazione del metodo dell’approccio equilibrato, l’esame di tutte le possibili misure adottabili evidenzi che gli obiettivi perseguiti siano raggiungibili soltanto attraverso l’introduzione di restrizioni operative consistenti nel ritiro dal traffico dei velivoli marginalmente conformi, la direttiva in deroga alle prescrizioni dell’art. 9 del regolamento (CEE) n. 2408/9226
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tevano introdurre, seppur con gradualità ed alcune eccezioni27, le mi-sure restrittive qui in rilievo nei confronti dei velivoli conformi ai requisiti posti dal capitolo 2 dell’Annesso 16, vol. I, qualora la rumorosità di tali mezzi fosse stata superiore al livello ammissibile in base alle prescrizioni poste dal capitolo 3 dello stesso allegato tecnico. Negli «Allegati E» dei più recenti provvedimenti28, invece, l’Assemblea dell’ICAO pur non avendo fissato una specifica tempistica29 consente agli Stati di adottare misure restrittive nei confronti degli aeromobili conformi agli standard acustici posti dal capitolo 3 dell’Annesso 16, a condizione che nell’aeroporto interessato sia stato ultimato il processo di eliminazione dei mezzi eccedenti i livelli di rumore posti da tale capitolo, che la restrizione sia stata adottata secondo il metodo del «balanced approach»30 e
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che siano state rispettate alcune «misure di salvaguardia»31, escludendo, poi, espressamente la possibilità di ricorrere a misure dirette al ritiro dall’esercizio nei confronti degli aeromobili marginalmente conformi al capitolo 4 dello stesso Annesso32.
Il legislatore comunitario nell’adeguarsi alle prescrizioni ICAO in materia di lotta all’inquinamento acustico33 si è anche uniformato, come
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sopra anticipato, al metodo dell’approccio equilibrato con la direttiva 2002/30/CE34, interessata da due successivi emendamenti che non ne hanno comunque alterato l’essenza precettiva35.
Attraverso questo provvedimento, il Parlamento europeo ed il Consiglio hanno fissato norme e procedure per l’introduzione di restrizioni operative al fine di «limitare o ridurre il...
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