Las directrices de transformación
| Autor | Claudia Tubertini |
| Cargo del Autor | Universidad de Bolonia |
| Páginas | 490-498 |
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Las principales áreas de racionalización se pueden resumir en tres. La primera es la autonomía local en la elección de los modelos de organización y gestión, incluidas las formas de cooperación, sus respectivas funciones y servicios; la segunda se reiere a la connotación propia del sistema local italiano, tradicionalmente dividido en dos niveles, municipal y provincial, y las respectivas funciones asignadas; la tercera consiste en las formas e instrumentos de representación democrática y de garantía de los intereses de los ciudadanos en ámbito local.
Este listado pone de relieve en orden descendente la mayor o menor evidencia, dentro de cada uno de ellos, de la trayectoria reductora de la autonomía local: muy evidente en la primera tarea, la autonomía organizativa; más fuerte en la segunda, aunque con un peril todavía pronunciado de incertidumbre en la coniguración final de la provincia; no declarada abiertamente, pero presente también en el tercer ámbito, que afecta directamente a la estructura de los órganos de Gobierno local.
En comparación con las áreas descritas anteriormente, existe una cuarta área importante, que afecta a todos los periles mencionados, a la luz del contexto y del principal objetivo a corto plazo, o sea, la reducción del gasto público: la reducción de la autonomía inanciera, que contribuye a ese efecto de la reducción general de la autonomía.
El tema de la organización de las funciones y servicios locales abarca un ámbito de aplicación muy amplio, que prevé medidas relativas al personal, medidas relativas a la organización y gestión de los servicios públicos locales, así como el tema de las formas de asociación y cooperación -organización interna y externa, directa e instrumental- local; aquí nos centraremos principalmente en estas últimas, no sin mencionar primero los otros dos periles.
Sobre las medidas relacionadas con el personal, lo que llama la atención es el aumento constante de los límites normativos impuestos por las leyes estatales; limitaciones que parecen dictadas por la imperiosa necesidad de reducir la deuda pública, pero que terminan perdiendo poco a poco su carácter temporal, dada la constante repetición; y, sin embargo, a la vista de un rápido
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retorno de déicit, parecen casi inevitables, aunque cabe señalar la casi excesiva atención del legislador estatal en el segmento local, en comparación con el sector del personal público estatal708.
En cuanto a la organización, interna y externa, y a las formas de gestión de los servicios públicos locales, las medidas de racionalización previstas, aunque justificadas a la luz de la proliferación excesiva de la Administración Local, sobre todo instrumental, ponen un cambio profundo en un sistema donde las palabras claves eran la atipicidad y la autonomía en la elección de los modelos ofrecidos por la ley para el ejercicio de las funciones y servicios709. En otras palabras, aunque el objetivo de la racionalización tiene una amplia convergencia de opiniones a favor, parecen cuestionables decisiones basadas en parámetros rígidos o previsiones normativas que, de hecho, anulan la autonomía organizativa local, no permitiendo ninguna solución alternativa710.
La rigidez de los modelos de organización basados en parámetros de tamaño aparece aún más sorprendente en la nueva disciplina del ejercicio asociado de las funciones y servicios municipales.
Bajo la presión de la crisis, el legislador italiano ha intervenido de manera incisiva en el ejercicio de las funciones y servicios por los municipios de menor población, para garantizar, a través de la reescritura de las reglas hasta ahora existentes, una reducción significativa en el gasto de los Gobiernos locales.
Mientras que, durante mucho tiempo, la cooperación intermunicipal fue concebida principalmente como aplicación del principio constitucional de eicacia de la acción administrativa y, posteriormente, del principio constitucional de suiciencia711, de acuerdo con la mejora cualitativa en el ejercicio de las competencias locales, a través de la homogeneización del nivel y de las características de los servicios ofrecidos por los municipios, ahora se ha trasladada definitivamente dentro de los instrumentos para la racionalización del gasto.
La legislación del Estado ahora parece superar unos elementos que han marcado hasta ahora el tema de las formas de cooperación intermunicipal, a saber:
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La voluntariedad de los municipios para crear formas de asociación y cooperación, estructurales o funcionales, independientemente del tamaño de su población.
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Una pluralidad de modelos de organización permitidos, también estructurales, especial-mente a la luz de la interpretación del listado como no exhaustiva.
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La gradualidad permitida en la delimitación de las funciones y servicios municipales que se realizarán de manera asociada.
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La amplia autonomía estatutaria en la organización de Gobierno local y en el funcionamiento de las formas de asociación, garantizada por un marco legislativo limitado a algunas disposiciones generales.
Según las disposiciones introducidas a través de la Ley 244 de 2007, pero modificadas por el decreto legislativo n.º 78/2010 (art. 14, párrafos 26 a 31), y completadas por los Decretos Leyes 138/2011 y 95/2012, y, finalmente, por la Ley n.º 56/2014:
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Todos los municipios con población de hasta 5.000 habitantes, o hasta 3.000 habitantes si pertenecen o pertenecían a las comunidades de montaña712, tienen que ejercer de manera asociada, dentro de las áreas óptimas deinidas por las regiones, todas las funciones fundamentales, tal y como están deinidas por la ley del Estado.
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La unión de municipios es la única forma estructural reconocida para el ejercicio de las funciones y servicios municipales; se da preferencia, de hecho, a formas de cooperación, como las uniones, diseñadas para tratar con el personal y los recursos que ya están disponibles desde los municipios, y de hecho, consiguen una mayor racionalización de los gastos.
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La ley establece un calendario preciso para la activación de la gestión asociada, para conseguir muy rápido una transición completa de las competencias entre municipios y uniones, calendario acompañado por la amenaza de intervención sustitutiva del Estado en caso de inacción.
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El marco legislativo de las uniones se completa con la inclusión de disposiciones relativas a la composición de los órganos de gobierno, a la dirección y al personal, reduciendo así el ámbito de autonomía reconocida a las uniones por el art. 4 de la Ley 131/2003.
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Se introducen elementos de diferenciación en las normas aplicables a los municipios de acuerdo con el tamaño de pertenencia.
La primera consecuencia de este nuevo enfoque es que la cooperación intermunicipal, en la práctica administrativa anterior principalmente voluntaria, se convierte en una obligación para la gran mayoría de los municipios italianos que no alcanzan la dimensión adecuada.
La segunda consecuencia es que la autonomía local está limitada en la elección de las formas y de los tiempos de la cooperación, que elige el mismo legislador, de manera que se garantiza, den-
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tro de tiempos ciertos, la transición en el ejercicio de casi todas las funciones municipales a través de las uniones, para evitar la duplicación y superposición de competencias entre los municipios y sus respectivas formas de asociación.
Esta aceleración, en gran medida, de los procesos de cooperación intermunicipal presenta, al mismo tiempo, oportunidades y riesgos. La oportunidad es solucionar el fenómeno de «municipios polvo», lo más responsable de la inadecuación que caracteriza a la Administración Local italiana, y que todavía no ha tenido solución satisfactoria en la legislación, sobre todo de los años noventa, de fomento a los municipios más pequeños para alcanzar un mayor tamaño, con normas cada vez centradas en el lado estructural -fusiones- o funcional -cooperación intermunicipal y asociación-.
Los riesgos dependen de las incertidumbres interpretativas...
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