La figura del directivo público profesional: reclutamiento y estatuto
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"We aim toprovidehigh-quality advice andsupport to the Government andhelp del i ver world-dass public serví ees, while consistently applying our core valúes of ho-nesty, objectivity integrityandimpartiality."
Sir Gus O'Donnell
Head of the Home Civil Service1
Monsieur le Président:
Une fonction publique de corriere structurée autour des valeurs du service de l'intérétgeneral est un bien collectifainsi qu'un élément de íidentité et de la cohesión de la France.
Monsieur Jean Ludovic SIUCANI2 Conseiller d'Etat
Dentro de los distintos procesos de reforma de las Administraciones Públicas uno de los elementos más importantes es la definición y regulación del directivo público profesional.
En los últimos años han sido numerosos los países que han creado una estrato profesional en el vértice de la Administración que sirva de vínculo entre el poder político y la Administración, esto es lo que se viene denominando Sénior Civil Service y que, en este artículo, utilizando la terminología del Estatuto del Empleado Público, denominaremos función directiva profesional o directivo público.
La definición y la amplitud de la función directiva, la selección de sus miembros y su estatuto han sido y continúan siendo objeto de un amplio debate. Las soluciones que se han adoptado en los diferentes países están en gran medida vinculadas a su tradición histórica y constitucional y al sistema de relaciones entre la Administración y el Gobierno.
Hay tres vértices que dibujan la figura del directivo público: profesionalidad, garantías de imparcialidad y relaciones con el poder político. Esto se debe a que los ob-
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jetivos de toda función directiva profesional son que los puestos directivos en la Administración estén ocupados por "los mejores y más brillantes" y que además se logre el equilibrio entre la imprescindible imparcialidad en la actuación de la Administración y la responsabilidad de los cargos electos ante la ciudadanía por el cumplimiento del programa de Gobierno.
En el siguiente dibujo se contienen los tres vértices del directivo público:
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En algunos países se ha creado una función directiva profesional estructurada, como el Sénior Civil Service inglés o la dirigenza italiana, diferenciada del resto del empleo público. En otros países, no existe una formalización tan clara de la función directiva. La OCDE elaboró un estudio en 2006 para determinar el grado de estructuración de la función directiva pública en los diferentes países. Para la calificación de los sistemas se tuvieron en cuenta los siguientes indicadores:
• Existencia dentro de la Administración de un colectivo directivo profesional diferenciado.
• Los mecanismos formales o informales para la selección de los directivos públicos y la determinación previa de las competencias requeridas.
• La edad media de acceso a la función directiva
• Estatuto normativo propio.
De acuerdo con dichos parámetros se elaboró la siguiente tabla. En ella, España aparece en último lugar, si bien hay que tener en cuenta que en 2006 no se había aprobado todavía la Ley 7/2007 del Estatuto del Empleado Público.
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TABLA 1
Grado de estructuración de ¡a función directiva pública
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Fuente: OCDE. Survey on Strategic Human Resources Management in Government, OECD, 2006.
Por su parte el Banco Mundial, (Banco Mundial, 2005) ha definido dentro de la función directiva pública las siguientes características:
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Conjunto de "funcionarios" nombrados en los puestos más altos de la organización.
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Generalmente están encargados de la elaboración de las políticas o de la dirección de las Agencias.
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Trabajan en estrecha colaboración con los Ministros y los cargos políticos.
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Tienden a tener un perfil más generalista que especializado, pero pueden llegara dirigir Agencias con competencias muy especializadas.
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Suponen un pequeño porcentaje, inferior al 1%, del total de funcionarios.
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La selección es competitiva.
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Reciben una mayor formación que el resto de los funcionarios.
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Gozan de una mejor remuneración y, en ocasiones, de mayor prestigio que el resto de los funcionarios.
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Su carrera está vinculada al cumplimiento de objetivos,
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Deben cumplir unas normas de conducta especiales.
Hoy, estando pendiente de desarrollo el Estatuto del Empleado Público, hay muchas cuestiones que continúan abiertas. Con ánimo de contribuir al debate, en este artículo se analizará la manera en la que se ha dado respuesta en el ámbito internacional a la problemática de la función directiva profesional y la situación actual en nuestro país.
La OCDE (OCDE, 2008) agrupa en tres tipos las razones que existen para la creación de una función directiva profesional:
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Clarificar la frontera entre política y administración.
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Introducción de cierto grado de flexibilidad en la selección y en las condiciones de trabajo de los directivos públicos.
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Creación de una cultura común.
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Introducción de cierto grado de flexibilidad en la selección y en las condiciones de trabajo de los directivos públicos
Como es conocido, existen dos modelos distintos de Función Pública:
• El sistema cerrado o de carrera, de origen francés, en el que los funcionarios son seleccionados al inicio de su carrera mediante oposiciones para ingresar en un Cuerpo, no en un puesto concreto. Los funcionarios cuentan con una normativa específica, estatutaria, diferente del derecho laboral general.
• El sistema abierto o de puesto, más próximo al derecho laboral, en el que se selecciona para puestos concretos.
El sistema de carrera configura la función pública como un ámbito propio distinto del sector privado. El sistema de puesto, defendido desde las teorías de nueva
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gestión pública, se ajusta mejor a la lógica empresarial. Tanto en los países con sistema abierto como con sistema cerrado, uno de los objetivos prioritarios de la elaboración del estatuto del directivo es permitir una mayor flexibilidad en la determinación de sus condiciones tanto retributivas como de trabajo.
En cuanto a la selección, los aspectos más importantes son el grado de apertura de los puestos al sector privado y el sistema de garantías para asegurar la profesiona-lidad. La solución adoptada por cada país, como se verá más adelante, está muy entroncada con su sistema constitucional y administrativo.
Respecto de las condiciones retributivas la tendencia mayoritaria es vincularlas con el cumplimiento de objetivos, de manera que se elimine la automaticidad en una gran parte de los complementos y que se fomente la eficacia en la actuación. En este punto, se trataría de asemejar, en la medida de lo posible, la situación del directivo público con la del directivo del sector privado. No obstante, como se analizará más adelante, no resulta tan sencillo la extrapolación teniendo en cuenta lo difícilmente medibles que son los objetivos públicos.
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Clarificar la frontera entre política y administración
Dado que el directivo público se sitúa como puente entre el ámbito político y el técnico, una de sus finalidades es de servir de nexo entre ambos campos, permitiendo que el político cuente con toda la información necesaria para poder escoger la mejor alternativa y que sea conocedor de posibles inconvenientes o dificultades que pueden surgir en la implementación de las políticas.
El grado de implicación política varía mucho de un país a otro. La OCDE elaboró un estudio sobre la participación política en la función directiva y la delimitación de responsabilidades entre Ministros y directivos públicos en varios países, que no incluían a España (OCDE, 2007). En él se analiza como sin un cierto grado de intervención política en la Administración no podrían llevarse a cabo las políticas del Gobierno. No obstante, una injerencia excesiva puede producir la utilización del aparato administrativo con fines partidistas. Además, la neutralidad permite que exista una continuidad en la actuación de la Administración con independencia de los cambios políticos.
En la tabla siguiente, aparece el grado de participación política en los nombramientos de directivos públicos.
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TABLA 2
Participación política en los nombramientos públicos
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Fuente: OCDE.
Híbrido se refiere a procedimientos en los que se combinan criterios de selección administrativos y consideraciones políticas.
Sistema Político-Híbrido se refiere a la coexistencia en este nivel de nombramientos políticos puros con algunos administrativos.
Existen dos modelos muy distintos: el sistema americano donde los nombramientos tienen un carácter político en su mayoría y el sistema inglés que tiene como principio esencial la garantía de la no injerencia política en los nombramientos. Entre ambos, la mayoría de los países cuentan con un sistema mixto.
No obstante, la OCDE considera que el foco no debe estar tanto en la existencia de nombramientos por órganos políticos sino en los contrapesos y controles a la actuación. Según la OCDE, en los países que cuentan con un sistema constitucional fuerte, la transparencia sirve de límite al poder. Los nombramientos cuando tienen carácter político es porque pretenden incluir una responsabilidad política en el diseño y ejecución de políticas públicas, más que por razones de clientelismo. El sistema de pesos y contrapesos propio de los países anglosajones ejerce de dique de contención ante los...
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