¿Directivas penales de la Unión Europea en materia de salud laboral?
| Autor | Nicolás García Rivas |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Penal. Universidad de Castilla-La Mancha |
| Páginas | 19-37 |
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La entrada en vigor del Tratado de Lisboa -aún incierto- supondrá una importante transformación del ordenamiento jurídico europeo que tendrá repercusiones, también, en el ámbito penal. Desde que el TJCE afirmara, en el caso del maíz griego (1989), que "el Derecho comunitario obliga a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el pleno respeto a la normativa comunitaria", muchas han sido las aportaciones doctrinales orientadas al hallazgo de competencias propiamente penales de las instituciones comunitarias35. Como afirmara TERRADILLOS BASOCO, aunque los Tratados constitutivos no suponen transferencia expresa del ius puniendi, se les va agregando paulatinamente un cierto orden jurídico que, junto a las convenciones de coordinación de los órdenes jurídicos nacionales y al hilo de la jurisprudencia, sin llegar a alcanzar naturaleza penal, impone a los Estados miembros una verdadera subordinación de sus políticas penales al orden supranacional36. En los últimos años, ese proceso se ha visto acelerado de
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manera patente. Pese a la nada constructiva experiencia del Corpus Iuris (intento fracasado de tipificación de conductas especialmente vinculadas a los intereses económicos de la Unión Europea, en la línea de lo que QUINTERO OLIVARES denominó "delitos federales", es decir delitos que ofrecerían una regulación unitaria y supranacional37), el desarrollo normativo del "tercer pilar" de la Unión Europea ha proporcionado buenos ejemplos de intentos de unificación normativa, si bien no siempre plausibles38, por cuanto el mecanismo jurídico adoptado -la Decisión Marco- no va acompañada de responsabilidad estatal en caso de incumplimiento39.
Con el nuevo Tratado de Lisboa el panorama cambia sustancialmente. Al margen de aquellas competencias comunitarias que residen en el "tercer pilar", para la coordinación legislativa en ámbitos especialmente graves como el terrorismo o la delincuencia organizada en general, el art. 69B del Tratado responde a la nueva orientación legislativa que introdujo el Tribunal de Justicia en su Sentencia de 13 de septiembre de 200540, esto es la apertura de las competencias ubicadas en el "primer pilar" a la intervención del legislador comunitario utilizando, inclusive, el Derecho penal.
En efecto, si bien hasta ese momento cualquier medida de armonización -en su variada gama normativa- quedaba circunscrita al denominado "tercer pilar", a partir de entonces quedaba diluida la propia compartimentación de la legislación comunitaria y las medidas penales pueden situarse -también- en el primer pilar. De acuerdo con la Comunicación de la Comisión de 23 de noviembre de 200541, que analiza el problema, las disposiciones de Derecho penal necesarias para la aplicación efectiva del Derecho comunitario se rigen por el TCE. Este sistema pone fin al mecanismo de doble texto (directiva o reglamento y decisión marco) al que se ha recurrido en sucesivas ocasiones en los últimos años. En otros términos, o bien es necesario recurrir a una disposición penal específica para la materia en cuestión con el fin de garantizar la eficacia del Derecho comunitario, y se adopta exclusivamente en el primer pilar, o bien no resulta necesario recurrir al Derecho penal a nivel de la Unión, o bien ya existen suficientes disposiciones horizontales y no se
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legisla de manera específica a nivel europeo. Las disposiciones horizontales de Derecho penal destinadas a favorecer la cooperación judicial y policial en sentido amplio, incluidas las medidas de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales, así como las medidas basadas en el principio de disponibilidad y las medidas de armonización del Derecho penal en el marco de la instauración del espacio de libertad, seguridad y justicia no vinculadas a la aplicación de las políticas o libertades fundamentales comunitarias, están comprendidas en el ámbito del Título VI del TUE. Concretamente, de la sentencia del Tribunal de Justicia se desprende que los aspectos de Derecho penal y procesal penal que requieren un tratamiento horizontal no se rigen en principio por el Derecho comunitario. Este será normalmente el caso para las cuestiones vinculadas a las normas generales de Derecho penal y procesal penal, y para la cooperación judicial y policial en materia penal.
A consecuencia de todo ello, la Comisión establece los criterios que deben regir la intervención normativa europea en materia penal, exigiendo la concurrencia de dos criterios fundamentales: necesidad y coherencia. En efecto, todo recurso a medidas relacionadas con el Derecho penal debe estar justificado por la necesidad de hacer eficaz la política comunitaria en cuestión. En principio, es cierto que la responsabilidad de la buena aplicación del Derecho comunitario corresponde a los Estados miembros. En algunos casos, sin embargo, procede encuadrar la acción de los Estados miembros precisando de manera expresa las conductas tipificadas, el tipo de sanciones u otras medidas relacionadas con el Derecho penal, propias del ámbito que se trate. En cada una de estas etapas debe procederse a los controles de necesidad, subsidiariedad y proporcionalidad. Por lo que se refiere al criterio de la coherencia, afirma la Comisión que ese tipo de medidas debe respetar la coherencia global del dispositivo penal de la Unión, ya se adopte sobre la base del primer o del tercer pilar, con el fin de evitar disposiciones penales dispersas y dispares. Si se consideran necesarias para aplicar los objetivos del Tratado CE, habrá que clarificar en todo caso la relación entre estas normas específicas y las normas horizontales. También será preciso evitar la imposición de obligaciones contradictorias a los Estados o a las personas afectadas.
El Consejo, en su nota titulada Examen de las consecuencias procedimentales de la Sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-176/03 (Bruselas, 5 de junio de 2007) recuerda que, por regla general, tanto el Derecho penal como las normas de enjuiciamiento criminal están excluidas de las competencias comunitarias; por consiguiente, la Comunidad deberá interpretar y aplicar cualquier excepción a esta norma general de manera muy restrictiva. El legislador comunitario está facultado para adoptar las medidas legislativas relacionadas con el Derecho penal de los Estados miembros que estime necesarias para garantizar la plena eficacia de las normas por él establecidas. De ello resulta que el legislador comunitario no puede obligar a los Estados miembros a establecer sanciones penales respecto del quebrantamiento de
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normas que la Comunidad no haya establecido, o no haya establecido aún, o que sólo se hayan establecido con arreglo al Derecho nacional. El legislador comunitario debe dejar a los Estados miembros la elección de las sanciones penales que estimen conveniente aplicar, en tanto sean efectivas, proporcionadas y disuasorias. Por consiguiente, los actos comunitarios no pueden determinar con detalle y de manera exclusiva las sanciones que habrán de aplicarse; deben dejar esto a discreción de los Estados miembros.
Como se decía en líneas anteriores, el Tratado de Lisboa recoge ese nuevo panorama competencial e introduce en el Tratado de funcionamiento de la Unión Europea el art. 69B con sendos apartados en los que eleva a rango "constitucional" el doble sistema de regulación penal surgido a raíz de la Sentencia que se acaba de reseñar. Por una parte, en ámbitos delictivos como el terrorismo, la trata de seres humanos, el tráfico de drogas o de armas, el blanqueo de capitales, la corrupción y el amplio espectro de la delincuencia organizada, se prevé la adopción de "normas mínimas relativas a la definición de las infracciones penales y de las sanciones". Por otra, abre la posibilidad de establecer mediante directivas este mismo tipo de normas "penales" "cuando la aproximación de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros en materia penal resulte imprescindible para garantizar la ejecución eficaz de una política de la Unión", lo que permite la adopción de disposiciones penales en cualquier ámbito jurídico atribuido al Derecho comunitario siempre que se cumpla una doble condición: que la materia haya sido objeto de una aproximación legislativa y que la regulación penal resulte "imprescindible" para que dicha armonización resulte eficaz.
Por ello, el presente trabajo analiza si la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores en los países miembros de la Unión Europea reclama la adopción de medidas penales para garantizar el eficaz cumplimiento de las directrices comunitarias en esa materia, inscrita en la órbita general de la salud pública, una de las líneas legislativas más desarrolladas en la Unión Europea.
El art. 136 TCEE confiere a la legislación comunitaria la misión de mejorar "las condiciones de vida y de trabajo" en el territorio de la Unión. Para lograrlo, el artículo siguiente establece que "la Comunidad apoyará y completará la acción de los Estados miembros... para proteger la salud y la seguridad de los trabajadores". En aplicación de estas normas constitutivas, la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989 estableció los principios generales relativos a la prevención de los riesgos profesionales y la protección de la seguridad y de la salud, la eliminación de los factores de riesgo y accidente, la información, la consulta, la participación equilibrada de con-
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