Las Direcciones Generales en la organización ministerial de la época
| Autor | Baena del Alcázar, Mariano |
| Páginas | 63-77 |
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Se han visto hasta ahora los planteamientos generales que conciernen a los órganos centrales de la Administración en el periodo estudiado (el plenamente liberal desde 1838 -plena vigencia de la Constitución de 1837- hasta final de siglo). Pero dada la continuidad entre política y Administración, estos planteamientos conciernen de modo pleno a la política, como percibían los autores y los políticos de la época. Si acaso el tema de las Subsecretarías es más administrativo, pues siempre hay que poner en primer plano al estudiarlo la cuestión de las relaciones entre subsecretario y Ministro.
En cambio, la cuestión de los directores generales, que corresponde estudiar ahora siguiendo el orden jerárquico, nos adentra plenamente en la Administración, principal objetivo de esta obra. Se entiende por ello que no es ocioso que se haga en este momento la consideración siguiente. Si tiene un interés relevante -al menos así le parece al autor de estas líneas- el estudio de la Administración del XIX es porque entonces se fragua o configura, con todos los defectos que se quiera, el Estado español actual.
No cabe duda de que el Estado de los siglos XX y XXI no es la continuación de la antigua Administración imperial, que aún subsistía -aunque ya vieja y caduca- en los últimos años del reinado de Fernando VII, sino la continuación del Estado que se fue creando en la época plenamente liberal. En modo alguno pueden olvidarse ni ignorarse los males y las ruinas de la Administración del XIX, pero resulta que, a pesar de todos ellos, se mantuvo una continuidad de esa Administración que parece incompatible con la movilidad extrema de los Ministros y buena parte de los funcionarios o empleados. La razón es, y ella constituye una de las tesis principales de esta obra, que los directores generales y ciertos grupos de funcionarios tuvieron una mayor estabilidad en los puestos que el resto del personal que acaba de citarse.
Por otra parte, el desarrollo y el funcionamiento de cierto número de Direcciones Generales dieron lugar a que, aun dentro de límites modestos, se creara
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una Administración moderna para la época. De ahí el interés de este capítulo, en cuanto de él dependen algunas de las tesis centrales de la obra.
A pesar de cuanto acaba de decirse (que, claro es, se afirma desde la perspectiva actual) las Direcciones Generales tuvieron, al comienzo de la época que se estudia, notables dificultades para su aceptación teórica139. Los más importantes autores mostraron graves reservas. Así, Silvela mantuvo que las Direcciones Generales debían auxiliar al ministro, Ortiz de Zúñiga las calificó de Corporaciones, y Gómez de la Serna de Secciones de los Ministerios140. Es decir, ninguno de estos autores les otorgó sustantividad propia.
Por otra parte, en sede parlamentaria se criticó algo que hoy parece tan elemental como la existencia y diferenciación de una Dirección General de Minas y otra de Montes en 1840141. Sin duda el autor de la crítica, el diputado Quijana, sostenía una idea que con frecuencia se ha mantenido también después, según la cual la Administración consiste solo en resolver expedientes en derecho, por lo que no había problema en que la misma Dirección General aplicase unas veces la legislación de montes y otras la de minas.
A este prejuicio se unía otro del que quizás provenía el anterior. Antes de la reforma liberal habían existido unos organismos llamados Direcciones Generales, normalmente de carácter técnico, independientes de las Secretarías de Estado y de los Ministros. Puesto que se concebía la Administración como una organización que apoyaba a un Ministro, que resolvía asuntos casi exclusivamente políticos y cuya misión principal era mantener un diálogo político en sede parlamentaria, en los primeros años del periodo plenamente liberal no se entendía bien el papel de unos directores generales técnicos.
Es evidente que, a diferencia de la situación anterior, en la época liberal las Direcciones Generales estuvieron vinculadas a los Ministerios142. Esta evidencia fue la que resolvió lo que a veces se apreció como una dificultad, la de quien respondía políticamente por la actuación de una Dirección General, próxima a la competencia de un Ministro o Secretario de Estado, pero no dependiente de él.
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La solución obvia es que las Direcciones Generales, que tienen carácter técnico143, dependen del Ministro a quien auxilian. Ello permite agrupar los servicios y someterlos a un jefe facultativo, de modo que los actos cobran unidad y firmeza144. Pero además resuelve el tema de la responsabilidad del Ministro ante el Parlamento, pues el Ministro de que dependan debe responder de las actuaciones de las Direcciones Generales. En definitiva, terminan por considerarse una necesidad145, aunque la afirmación de los autores se basa, no solo en el problema político antes enunciado, sino también en que ciertos departamentos están sobrecargados de competencias.
No dejan de hacerse, sin embargo, algunas advertencias y críticas, como la de que es un defecto de organización que se configuren como órganos colegiados, pues deben ser órganos unipersonales, y la de que tienen un poder real, dados sus conocimientos técnicos, pero no un poder nominal, aludiéndose sin duda a que los actos administrativos y en su caso los reglamentos los dicta el ministro y no el director general146.
Debe mantenerse a la vista de nuestra fuente que en el periodo estudiado se produce un crecimiento de la Administración, imputable sobre todo a la creación de Direcciones Generales, órganos de carácter técnico. Por otra parte, la mayor permanencia de los directores generales es la que hace posible el mantenimiento de una Administración en un periodo de gran inestabilidad, debida a la frecuente renovación de ministros y empleados147. La cuestión de
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que se habla, la creación y aumento de Direcciones Generales, dio lugar a diferencias políticas, ya que el ala izquierda de los liberales -en España los progresistas- hasta la creación de los primeros partidos proletarios, fue contraria al crecimiento de la Administración y por tanto de las Direcciones, en parte por razones ideológicas, y en parte para combatir el aumento del gasto público. Pero aunque ello moduló el crecimiento de las Direcciones no lo impidió en absoluto. Pese a las opiniones adversas, las Direcciones Generales crecen en número durante el periodo estudiado pasando de diez en 1838 a veinte en 1900, si bien esto compara solo linealmente los dos años citados. Una idea más completa se obtiene quizás teniendo en cuenta que el mínimo es de seis Direcciones Generales entre 1838 y 1845148y el máximo es de vein-ticinco Direcciones en 1877, inmediatamente después de la Restauración y luego en 1881.
Ello viene a arrojar un aumento, considerando el tema en términos globales, de quince Direcciones Generales a lo largo del periodo, aumento que se produce por las causas que se verán en el apartado siguiente, si bien ante todo debe estudiarse el crecimiento mismo.
Antes de exponer las líneas generales que llevaron a ese crecimiento, conviene destacar varios hechos que lo condicionan o lo modulan. En primer lugar, hay departamentos en los que la aparición de Direcciones Generales es tardía, sin duda por considerarse que no existía una gestión técnica o que bastaba un subsecretario y que la actividad que interesaba al público era realizada por otros órganos (Embajadas y Consulados, Tribunales). Así, en el Ministerio de Estado no hay Direcciones Generales hasta 1855, las de Política, y Comercio y Ultramar (a las dos primeras se les llama «Dirección» y no «Dirección General» hasta 1857). Y en el Ministerio de Gracia y Justicia no hay Direcciones hasta 1851, fecha en que se crea la Dirección General de los Archivos del Ministerio149, seguida en 1862 por la aparición (que por cierto sería discontinua) de la Dirección General del Registro de la Propiedad. Estamos ante los dos departamentos, Estado y Gracia y Justicia, que durante más tiempo no tuvieron Direcciones Generales. Por otra parte, además de que tardan en crearse como se ha dicho, la situación de ambos departamentos es peculiar en el sexenio. En ningún año hay Direcciones Generales en Estado, y en Gracia y Justicia no hay Direcciones en 1869 y 1872, aunque en 1870, 1871 y 1874 se mantiene la Dirección General del Registro de la Propiedad, que pasa a llamarse además del Notariado. Esta Dirección subsiste en Gracia y Justicia durante los demás años estudiados salvo
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durante el Gobierno de Sagasta, en 1886150. La conclusión de cuanto se viene diciendo es clara, en el sentido de que la articulación en Direcciones Generales afectó a Estado y a Gracia y Justicia en el periodo...
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