Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 2 de febrero de 2004
| Autor | Gómez Parra, Lorenzo. |
| Páginas | 2582-2593 |
Mediante escritura autorizada por el Notario de Mieres, el limo. Ayuntamiento de Mieres y la Sociedad Anónima..., elevan a público el convenio urbanístico para el establecimiento de un centro comercial y de ocio, y en ejecución de dicho convenio, el Ayuntamiento transmite en permuta a la Sociedad Anónima..., dos fincas pertenecientes al patrimonio municipal que se describen en la escritura, comprometiéndose dicha Sociedad a realizar en contraprestación, la ejecución de una obra de 180 plazas de garaje en el subsuelo de determinada plaza de Mieres, así como la urbanización de dicha plaza, de conformidad con el anteproyecto que se incorpora a la escritura, valorándose ambas prestaciones en la misma cantidad.
El Registrador de la Propiedad deniega la inscripción del documento por incumplimiento del requisito de enajenación mediante subasta pública que exigen las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. Se entiende que no puede aplicarse la excepción de la permuta prevista en los citados cuerpos legales, pues no estamos ante una verdadera permuta, sino ante la transmisión de dos bienes inmuebles cuya contraprestación consiste en la realización de obras en otro inmueble que ya es propiedad del transmitente.
Tanto el Notario autorizante del documento señalado como la Sociedad adjudicataria de las obras interponen recurso gubernativo contra la citada calificación registral alegando la existencia de la permuta y el cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la enajenación de bienes patrimoniales por la Corporación Municipal.
Finalmente, el Registrador de la Propiedad informó: A) Que en el presente caso no se está ante el negocio jurídico denominado permuta por el Código Civil. Que dicho contrato se caracteriza por ser un simple intercambio de bienes (sentencia del Tribunal Supremo de 8 de octubre de 2002), cosa que no ocurre en el negocio calificado. En el presente caso es dato fundamental que el Ayuntamiento conserve la propiedad de la finca donde deben realizarse las obras. Una de las partes permutantes, la Sociedad Anónima..., no tiene obligación de dar cosa inmueble. Evidentemente las obras se incorporan a un inmueble por sí mismo, no por un nuevo inmueble objeto del pretendido contrato de permuta que el Ayuntamiento adquiere, sino objeto de un contrato de arrendamiento de obra. Que un caso semejante es el de la Resolución de 8 de septiembre de 2000, y también debe citarse la sentencia del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 2000. B) Que en consecuencia y por lo que se refiere a la transmisión de bienes inmuebles por parte del Ayuntamiento, no puede obviarse la exigencia legal de pública subasta al no ser aplicables ninguna de las excepciones específicamente previstas para la permuta.
Vistos los artículos 1.538 del Código Civil y 18 de la Ley Hipotecaria; 80 del Texto Refundido de 18 de abril de 1986; 112 y 115 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 13 de junio de 1986; 3.7 y 9 de la Ley de Contratos del Estado y Resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 26 de abril de 1988, 21 de diciembre de 1990 y 9 de septiembre de 2000.
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Se presenta en el Registro una escritura de elevación a público de un convenio urbanístico otorgado por una Sociedad Anónima y el Ayuntamiento, por el cual, el Ayuntamiento cede en permuta dos fincas de carácter patrimonial a cambio de que la Sociedad realice las obras de construcción de 180 plazas de garaje en una plaza pública del municipio. La Registradora deniega la inscripción por haber incumplido el requisito de enajenación mediante subasta pública prevenido en las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.
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Este defecto debe ser confirmado. En la escritura autorizada por Notario y presentada en el Registro lo que late no es una verdadera permuta, pues la contraprestación del cesionario no es una obligación de dar una cosa (cfr. art. 1.538 del Código Civil), sino una obligación de hacer, lo cual, pese a la denominación de convenio urbanístico, no puede eludir el principio general de pública licitación, estando plenamente fundada la calificación del Registrador al no dar por válido el acogerse el Ayuntamiento a tal sistema excepcional.
Esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso.
La Resolución objeto de este comentario presenta una serie de cuestiones de incidencia práctica en la actuación urbanística por los entes públicos que tienen como pieza clave los límites de las potestades administrativas en el desarrollo y ejecución de la misma.
Tales cuestiones abarcan aspectos, tanto públicos como privados, en el ámbito del Derecho. ¿Cuáles son los límites de los convenios urbanísticos concertados entre la Administración y los particulares?, ¿cuándo es posible, a pesar del principio general de pública licitación, la adjudicación directa a un particular de la realización de obras municipales?, ¿puede un Ayuntamiento enajenar bienes municipales a través del instrumento jurídico de la permuta, cuando el procedimiento normalmente utilizado es la subasta pública?, y si es así, ¿qué requisitos debe cumplir en concreto dicha permuta? Todos estos interrogantes son desarrollados en el presente comentario, comenzando con la naturaleza de los convenios urbanísticos.
Lato sensu los convenios urbanísticos son convenios administrativos celebrados entre la Administración y los particulares en el ámbito de una actuación urbanística 1.
Stricto sensu se los concibe, según la doctrina 2, como «acuerdos suscritos entre la Administración y los particulares afectados de un modo u otro por una determinada actuación urbanística (promotores, propietarios del suelo, Juntas de compensación y, en su caso, simples vecinos residentes en la zona cuyos derechos, arrendaticios preferentemente o de otra clase, puedan resultar afectados por las operaciones a realizar) en orden al mejor desarrollo de la misma».
En el caso que nos ocupa el acuerdo suscrito entre una Sociedad Anónima y la Corporación Local tiene por objeto la realización de obras municipales.
La primera cuestión que se nos plantea es si la referida Sociedad entra dentro del concepto de «particular afectado de un modo u otro por una determinada actuación urbanística». En principio, de la lectura de la Resolución, no se deduce en ningún momento qué particular vinculación aparece entre la mercantil y el Ayuntamiento de Mieres para que éste encomiende a la primera la ejecución de las citadas obras directamente, sin que haya pública concurrencia en la adjudicación ni permita a terceros la posibilidad de presentarse a la misma, a través de la subasta pública o el concurso, medios utilizados habitualmente en la contratación pública.
Puede partirse de la idea de que la citada Sociedad sea también propietaria del suelo, con lo que de esta manera sí estaría afectada en mayor o menor medida por la actuación urbanística; lo que es incomprensible es que el Ayuntamiento se decante unilateralmente por dicha Sociedad y no por otra, o al menos no quede justificado mediante un cauce adecuado (expediente administrativo debidamente motivado) la elección de la misma en detrimento de otras. Uno de los argumentos de la Corporación Municipal para excluir la concurrencia de particulares es que el convenio que nos ocupa tiene por objeto la enajenación de bienes patrimoniales, y tal enajenación puede llevarse a cabo excepcionalmente mediante permuta si se cumplen una serie de requisitos, aunque el procedimiento habitual sea la subasta pública. Sin embargo, como posteriormente veremos, no se cumplen los requisitos de permuta para la enajenación de esta clase de bienes, con lo que únicamente la pública concurrencia sería el medio adecuado para llevar a cabo la operación descrita, y por lo tanto no tendría razón de ser la contratación directa realizada en este caso.
Los convenios frecuentemente utilizados para esta clase de actuaciones urbanísticas son una modalidad de convenio de ejecución, en concreto convenios de cesión de inmuebles pertenecientes al patrimonio municipal del suelo.
Tales convenios pueden calificarse de convenios urbanísticos, actos por los que los Ayuntamientos ceden terrenos pertenecientes a su patrimonio para que sean urbanizados y/o objeto de la edificación correspondiente por parte de particulares. De ahí que por la peculiar afectación de los bienes objeto de la cesión 3, se ponga especial atención en la forma de selección del contratista, sustituyéndose la subasta por el concurso, ya que prevalecen Jas razones técnicas a las económicas, pero siempre, como se puede apreciar, utilizando una modalidad de concurrencia pública.
Sin embargo, el Convenio llevado a cabo por el Ayuntamiento se distancia de los habitualmente concertados por los Entes Locales por dos motivos: Primero, la Corporación Local cede terrenos pertenecientes a su patrimonio a un particular, en concreto dos fincas, para que el particular lleve a cabo la urbanización y/o edificación correspondiente, en este caso las 180 plazas de garaje más la urbanización de la Plaza de Mieres, precisamente en dicha plaza, que evidentemente es también de propiedad municipal por ser un bien de dominio y uso público, y no sobre los terrenos que son objeto de cesión al particular.
Segundo, la operación descrita se realiza mediante adjudicación directa excluyendo la posible licitación de otros particulares, obviando los procedimientos de contratación más comunes de la Administración, que...
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