Españolidad (y dinero) para las víctimas extranjeras del 11-M

AutorGuillermo Cerdeira Bravo De Mansilla
CargoProfesor Titular de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Páginas684-713

I. INTRODUCCIÓN: EL REAL DECRETO 453/2004, DE 18 DE MARZO, SOBRE CONCESIÓN DE LA NACIONALIDAD ESPAÑOLA A LAS VÍCTIMAS DE LOS ATENTADOS TERRORISTAS DEL 11 DE MARZO DE 2004 (EN ADELANTE, RD 11-M)

Vivimos en un mundo en continua tensión entre la socialización y la violencia, decía en 1930 Ortega y Gasset, en La Rebelión de las masas, sin que tal afirmación, desgraciadamente, haya perdido vigencia. La violencia se hizo realidad en «el atentado terrorista perpetrado en Madrid el 11 de marzo de 2004, en el que el número de víctimas, entre fallecidos " 192, de momento" y heridos, ha superado la cifra de 1.800 personas, lo que constituye la mayor tragedia ocurrida en Europa por causa del terrorismo»1. Y la socialización, o muestra de solidaridad, sería anunciada un día después por el Presidente del Gobierno, el señor Aznar, para con las víctimas extranjeras de aquel atentado, la mayoría en número2, haciéndose realidad tal promesa en el Real Decreto 453/2004, de 18 de marzo, sobre concesión de la nacionalidad española ex art. 21.1 CC, sobre carta de naturaleza, a las víctimas de los atentados terroristas del 11 de marzo de 2004 (en adelante, RD 11-M).

No es la primera vez que el Gobierno concede la nacionalidad por carta de naturaleza a un «colectivo». Aunque la naturalización por carta no sea hoy, a diferencia de tiempos pretéritos, una habitual forma de adquisición de la nacionalidad, existen otros casos recientes que presentan innegable similitud con el presente, no por la causa concreta que justifica la concesión de la carta de naturaleza, sino porque su destinatario es también una colectividad de personas, frente a lo que suele ser lo común, su concesión a personas concretas3. Y precisamente por esa similitud, mutatis mutandis los problemas, de fondo y forma, que esos otros casos en su día plantearon son trasladables al RD 11-M; hasta el extremo de poder cuestionar la legalidad, e incluso la constitucionalidad, del RD 11-M, y de la carta de naturaleza en general, como lo han hecho eminentes juristas4, lo que justifica, pues, el presente estudio sobre el RD 11-M.

II. JUSTIFICACIÓN MATERIAL Y POSIBLES BENEFICIARIOS DEL RD 11-M Y DE LAS NORMAS SOBRE INDEMNIZACIÓN POR EL ESTADO A LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO: ¿CONCESIÓN GRACIOSA DEL GOBIERNO O INDEMNIZACIÓN MORAL POR RESPONSABILIDAD EXTRA-CONTRACTUAL DEL ESTADO?

  1. JUSTIFICACIÓN SUSTANCIAL DE LA CARTA DE NATURALEZA EN GENERAL

    Observadas de la carta de naturaleza su tradición histórica5 y su plasmación positiva vigente, cuyo art. 21.1 CC, empleando conceptos jurídicos indeterminados, habla, por un lado, de discrecionalidad, y, por otro, de excepcionalidad, una muy importante parte de la doctrina y de la clase política critica e incluso rechaza, proponiendo su derogación o afirmando su inconstitucionalidad, la carta de naturaleza por ser rémora histórica injustificable hoy al ser un privilegio que al no estar reglado se presta a arbitrariedades y abusos6.

    Por supuesto, la propia Historia muestra cómo la carta de naturaleza puede prestarse a abusos (vgr., Título XIV, Libro I, Novísima Recopilación)7, mas de suyo, como cualquier otra institución, ésta no es natura sua fraudulenta, ni arbitraria, sino el uso en concreto que de ella se haga. Como dice Castro (en su Derecho Civil de España, p. 413), «la concesión de la carta es un acto administrativo de carácter no reglado, pero no arbitrario, pues se ha de atender al concederla a los superiores intereses del Estado». Porque la discrecionalidad, que late en toda regulación sobre nacionalidad en general8, no significa arbitrariedad, «significa la posibilidad de elegir entre varias situaciones justas aquella que se considere conveniente»9; conveniencia pues, política si se quiere, pero siempre conveniencia dentro de lo justo10. Por eso, toda carta de naturaleza ha de estar en el fondo justificada (ex artículo 220 RRC, aunque tal justificación no suela expresarse en los RRDD de concesión11; sí en el RD 11-M); no queda en ella lugar para la arbitrariedad, expresamente proscrita por los arts. 9.3 y 106.1 CE, y también, en materia de nacionalidad, por el artículo 15 Declaración de Derechos Humanos (aplicable para todos, nacionales y extranjeros, ex artículos 10.2 y 13.1 CE y artículo 3.2 LO Extranjería)12.

    Ni siquiera cabe compartir la generalizada idea de que la carta de naturaleza constituya un mecanismo absolutamente no reglado. Tampoco hay que confundir discrecionalidad con falta de reglamentación. Como también dice De Castro (p. 414), hay que respetar las normas generales sobre nacionalidad y las disposiciones especiales, tanto las de forma (especialmente, por su rango legal, los artículos 21.3 y 4, 23 CC y 63 LRC), como las de fondo, especialmente la existencia de «circunstancias excepcionales», lo que obliga a denegar la naturalización cuando tales circunstancias excepcionales no concurran, sean irrelevantes (no excepcionales) o lo sean menos que otras (vgr., que el extranjero sea un espía, un terrorista, un traficante de drogas o de armas…)13. Es, pues, un sistema de concesión, al menos, parcialmente reglado, o «de discrecionalidad vinculada», como dice Pantaleón14, haciéndolo, pues, ya incomparable con sus precedentes históricos, con las antiguas naturalizaciones por carta regias absolutamente arbitrarias, que, precisamente, fueron las proscritas por la Novísima Recopilación.

    En efecto, las «circunstancias excepcionales», que constituyen un innegable concepto jurídico indeterminado " ¡como el del bonus pater familias, tan empleado en el CC!", pueden ser de muy variada índole (política, social, económica, cultural, deportiva, militar…). Y, en efecto, es posible que por esa indeterminación el art. 21.1 CC sea un cajón de sastre, una vía de escape para que atendidas esas circunstancias de toda índole del extranjero a naturalizar se pueda conceder la españolidad a pesar de no cumplir dicho extranjero alguno o incluso ninguno de los taxativos requisitos legales para adquirirla por otra vía (opción, residencia…)15 o a pesar de que ni siquiera el extranjero haya prestado algún servicio directo a España (vgr., por tratarse de un apátrida, asilado, refugiado, o en situación de desamparo…) 16. Mas ésa es, o debe ser, precisamente, la función de la carta de naturaleza dentro del sistema legal de adquisición derivativa de la nacionalidad, pues frente a la rigidez, e incluso a la deficiencia, de éste, que no permite su interpretación extensiva o por analogía, aquélla actúa como vía flexibilizadora y correctora del sistema común atendidas las circunstancias excepcionales super casum y ad personam17. En el art. 21.1 CC subyace una medida justa, equitativa, de la equidad ponderadora del art. 3.2 CC, si bien referida a la creación de normas (el RD de carta de naturaleza), no a la aplicación de normas ya creadas, y no atribuida, como prevé el 3.2 CC, al Poder Judicial, ni atribuida por el art. 21.1 CC, frente a la tradición histórica, al Poder Legislativo, sino al Poder Ejecutivo, sin que ello haga quebrar la separación de Poderes Públicos, ni suponga injerencia del Gobierno en la potestad del Parlamento (cfr. arts. 11 CE y 21.1 CC). ¿Acaso lo supone, de suyo, el indulto, amparado hoy, también como medio equitativo corrector, en el art. 62.i CE?18 Por eso, más que válvula abierta de escape, de burla, más bien, con Espinar Vicente (loc. cit.), habría que estimar a la naturalización por carta como cláusula de cierre, como mecanismo supletorio de último grado para adquirir la españolidad, debiendo, pues, en principio excluirse cuando quepa cualquier otra vía legal adquisitiva de la nacionalidad19.

    Esta comparación entre carta por naturaleza e indulto, por ser ambas medidas excepcionales fundadas en razones de conveniencia y justicia, y aquella "creemos" necesaria conexión entre los arts. 21.1 y 3.2 CC, explican, exigen que las circunstancias a ponderar en cada caso y según cada extranjero equivalgan a la existencia de una justa causa, lo que impide, o hace rechazable, que la carta de naturaleza sea un privilegio indiscriminado, contrario a la igualdad (art. 14 CE), por tratar injustificadamente a unos extranjeros mejor que a otros. La justicia, como valor supremo (art. 1.1 CE), exige una igualdad proporcional, el suum cuique tribuere de Ulpiano, exige tratar por igual a los iguales y de desigual forma a los desiguales, debiéndose favorecer dentro de la desigualdad a los que merezcan mayor protección o reconocimiento. A ello debe obedecer toda carta de naturaleza. ¿Lo hace el RD 11-M?

  2. JUSTIFICACIÓN, EN PARTICULAR, DEL RD 11-M, Y DE LAS NORMAS SOBRE INDEMNIZACIÓN A LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO, COMO UNA EXPRESIÓN MÁS DE LA SOLIDARIDAD ESTATAL

    En principio, para delimitar esa justa causa, para objetivar y concretar esas circunstancias excepcionales del artículo 21.1 CC se promulgaron aquellos RRDD arriba citados concedentes de carta de naturaleza colectiva a los sefarditas20, a los naturales de Ifni21, a saharaui22, a guineanos23 y a los brigadistas internacionales combatientes en la guerra civil española24. Tras la objetivación y determinación, el Gobierno ha ejercitado, que no agotado, ya su discrecionalidad. Así lo ha hecho también en el RD 11-M, en cuyo preámbulo dice: «Los atentados terroristas acontecidos el 11 de marzo de 2004 en Madrid han causado una gran catástrofe humana sin distinción de nacionalidad u origen (…). La gravedad de los atentados cometidos, la necesidad de ayuda a la situación de las víctimas extranjeras, así como el deseo de facilitar su arraigo, lleva a considerar que concurren las circunstancias excepcionales previstas en el artículo 21 del Código Civil en las víctimas y sus familiares, a los efectos de la concesión de la nacionalidad española por carta de naturaleza»; idea ésta que reitera en la primera frase de su art. 1. Se trataría, pues, de una concesión graciosa y discrecional que, ex artículo 21.1 CC, en lo formal, como el indulto, se hace mediante Real Decreto, y que en el fondo, al margen...

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