Nuevas dinámicas de gestión de las migraciones en España: el caso de los acuerdos bilaterales de trabajadores con países de origen

Después de la II Guerra Mundial, la intervención de los Estados receptores en la regulación migratoria no sólo se acrecienta como consecuencia de la puesta en práctica de procedimientos de documentación e identificación de sus ciudadanos, y sus no ciudadanos, sino a través de una intervención más activa en los programas de reclutamiento de trabajadores temporales.

La acción de los agentes privados y de las empresas en la regulación migratoria había empezado a perder peso en la segunda mitad del siglo XIX, por una acción combinada de nuevos intereses y el perfeccionamiento de las burocracias estatales. La acción estatal, sin embargo, cobró un impulso decidido en Europa y Norteamérica, primero a través del reclutamiento de soldados y trabajadores para las industrias de guerra, durante los años cuarenta y, posteriormente a través de los programas de trabajadores invitados y de trabajadores de las antiguas colonias para responder a las necesidades económicas del momento.

El programa Bracero en Estados Unidos y los puestos en marcha en Alemania con países como España, Portugal, Turquía y Grecia fueron paradigmáticos de esta nueva forma de regulación de la inmigración laboral (véase Calavita: 1992; Castles: 1986). Se trataba de programas de reclutamiento activo y rotativo de trabajadores manuales para la agricultura y la industria que incorporaban un entendimiento temporal del establecimiento y que, en consecuencia, limitaban no sólo la renovación de los permisos, sino el acceso a derechos sociales y familiares. Los salarios eran limitados y se restringían muchos de los derechos laborales reconocidos a los trabajadores autóctonos. Estos programas, en la práctica, y junto con otros factores, activaron las llegadas de trabajadores mexicanos a Estados Unidos y de turcos y magrebíes a Europa; impulsando las relaciones y las redes entre zonas de origen y destino y configurando un primer mapa de especialización en el destino de muchas de las migraciones que estaban teniendo lugar en los sistemas migratorios europeos y norteamericano.

En la práctica, la temporalidad devino en asentamiento y en el paulatino acceso a derechos sociales y políticos. Los flujos de entrada a través de los caminos reglados y regulados por los Estados receptores en el seno de estos programas se compaginaron con las entradas clandestinas y con el reclutamiento directo a través de las demandas del sector privado. Ambas estrategias se emplearon también para la reagrupación familiar. De ahí que el volumen de los establecidos superase, con creces, los niveles previstos inicialmente.

Estos programas, caracterizados por una amplia implicación estatal, que incluían la creación institucional y la protección de los trabajadores extranjeros a través de acuerdos bilaterales con los países de origen, fueron desmantelados en la década de los setenta en Europa. A la crisis económica se unieron otros factores que explican este cambio en la política; tales como la modificación del perfil de los trabajadores como la modificación del perfil de los trabajadores demandados en nuevos sectores productivos, la aparición de nuevas estrategias de provisión de trabajadores a través de la vía del refugio y la reagrupación familiar y la inclusión progresiva de los trabajadores extranjeros en los regímenes del bienestar y en las organizaciones sindicales. Los efectos no deseados de estos programas, que habían favorecido la aparición de nuevas comunidades religiosas y culturales en los países de destino y aumen-Page 121tado los costes sociales, propiciaron un clima de opinión reticente al mantenimiento de este tipo de gestión de la inmigración laboral.

Sin embargo, el fin de estos programas en Europa y Estados Unidos no llevó a su desaparición. Esta fórmula de gestión ha sido empleada profusamente en otros países receptores, fundamentalmente los Estados de inmigración más reciente del Golfo Pérsico y el sudeste asiático a través de los conocidos como «contract labor systems» (Castles: 2006; López Sala: 2005; Agunias y Newland: 2007; Skeldon: 2000). En estos países, muchos de naturaleza teocrática y autocrática, la concesión de derechos es muy exigua, limitándose seriamente el establecimiento y la conformación de familias en destino. Aunque las características de los programas son muy variadas según países, se trata en todos los casos de mecanismos de reclutamiento de trabajadores de cualificación media y baja, de duración limitada y sometida a duras condiciones para su renovación, que en algunos casos incorporan la segregación residencial y la prohibición de formar familias con los miembros de la sociedad de acogida. El trabajo en destino suele incluir el pago de tasas para hacer frente a una eventual deportación y penas económicas, de cárcel, e incluso físicas, si se prolonga la estancia irregularmente (véase Lucas: 2005)¹.

A lo largo de los años ochenta y noventa los expertos y responsables políticos de los países democráticos defendieron la inviabilidad de este tipo de programas temporales y desarrollaron nuevas fórmulas de gestión de las migraciones laborales. En los países de mayor tradición receptora, como Australia o Canadá, se pusieron en marcha algunos programas de reclutamiento permanente de trabajadores donde la cualificación, el conocimiento lingüístico, la capacidad de inversión o los lazos familiares se convirtieron en los criterios decisivos de la admisión. Es el caso de la aplicación a mediados de los años setenta del denominado «sistema de puntos» en Canadá. La lógica que subyace a esta política fue la idea de la capacidad de innovación y de dinamismo económico que aportaba la migración cualificada a los países receptores y que, por ejemplo, ha transformado a los «inmigrantes independientes» en el 60% de los 200.000-250.000 trabajadores permanentes admitidos en Canadá cada año (López Sala: 2005).

En Estados Unidos, sin embargo, la demanda de trabajadores ha moldeado la política de admisiones, pero también aparecen programas específicos de empresarios e inversores (Hailbronner y Koslowski: 2008). Por el contrario, en la Europa occidental, la admisión se circunscribió a la llegada de familiares y solicitantes de asilo y se pusieron en funcionamiento medidas muy restrictivas que han impregnado la política de control de flujos y de gestión de los trabajadores extranjeros.

En los nuevos países de inmigración de la Europa del sur, las necesidades económicas produjeron una política ambivalente. La escasa regulación del mercado de trabajo, la ausencia del objetivo de ordenación de las migraciones laborales y las limitaciones y la debilidad institucional en la aplicación de las medidas de control fronterizo produjeron en la práctica la llegada de inmigrantes por la puerta trasera, su incorporación al mercado de trabajo y su regularización posterior. De ahí que haya sido frecuente el recurso a los programas extraordinarios de documentación y elevada la incidencia de la irregularidad sobrevenida.

Sin embargo, en los últimos años ha aparecido una nueva sensibilidad y un nuevo discurso oficial sobre la gestión de las migraciones laborales y los programas de reclutamiento de trabajadores temporales. Nos encontramos en una fase de ensayo de nuevas Page 122 fórmulas en la gestión de la inmigración laboral a escala internacional. Las necesidades económicas y demográficas en muchos países de destino parecen haber activado estas nuevas políticas laborales y el aparente regreso de algunos modelos del pasado (Castles: 2006; Abella: 2006a).

En primer lugar, muchos países han empezado a poner en funcionamiento programas de reclutamiento de trabajadores de alta cualificación, a partir de la percepción de este tipo de inmigración como un recurso económico estratégico. A las iniciativas de Australia, Canadá y Estados Unidos, se han sumado otros países europeos. Alemania introdujo, por ejemplo, en el 2000 un sistema dirigido a especialistas en tecnologías de la información y de la comunicación denominado Carta Verde. En Gran Bretaña se implantó a finales del 2002 un plan dirigido a trabajadores de alta cualificación que quisieran entrar en suelo británico para buscar empleo. La admisión se regulaba a través de un sistema de puntos en donde los criterios fundamentales eran el nivel de formación, la experiencia laboral previa, los ingresos pasados y los logros alcanzados en la profesión. Algunos de estos programas están siendo implantados tímidamente en otros países receptores con economías cada vez más fuertes como Japón, Singapur, Malasia y Taiwán.

El reclutamiento de trabajadores altamente cualificados también se ha incorporado recientemente a la agenda europea. Así, en respuesta al Programa de La Haya y a las conclusiones de la Global Commission on International Migration (GCIM), la Comisión Europea realizó en 2005 una propuesta de directiva sobre condiciones de entrada y residencia de los migrantes cualificados procedentes de terceros países, que es introducida en el 2007 instaurando la ya famosa Tarjeta Azul (Comisión Europea: 2005).

Este tipo de programas han suscitado algunos debates sobre las dificultades y aciertos de la gestión que se han centrado en la creciente competencia entre Estados por conseguir mano de obra de elevada cualificación para algunos sectores considerados clave en el desarrollo económico; los dilemas éticos que acarrea la selección de trabajadores según su cualificación, así como sus efectos sobre las sociedades de origen (Abella: 2006b; Lowell: 2008).

En segundo lugar, los programas de reclutamiento de trabajadores temporales aparecen como una alternativa factible a la gestión de las migraciones de las pasadas dos décadas, una alternativa que parece combinar y sintetizar armónicamente «la política» y la «economía», el conflicto entre la necesidad y el rechazo (veáse Favell y Hansen: 2002).

Abella ha señalado que el renovado interés que suscitan en los gobiernos los programas de trabajadores temporales, frente a los de establecimiento permanente, se debe a varios factores. Contribuyen, en primer lugar, a una mayor flexibilidad del mercado de trabajo. Para muchos países esta es una cuestión de importancia considerable debido al envejecimiento de la población activa, las nuevas cualificaciones exigidas en el sector industrial y la menor propensión de las poblaciones locales a la movilidad como consecuencia de la mejora del bienestar. En segundo lugar, este tipo de políticas despiertan menos oposición en la opinión pública, que muestra reiteradas reticencias ante la incorporación permanente de poblaciones que son percibidas como difícilmente «integrables» (Abella: 2006a). Aparecen, adicionalmente, como una solución para contener la inmigración irregular. La existencia de canales regulados de acceso de trabajadores a los países receptores puede disminuir tanto la entrada no autorizada como la irregularidad sobrevenida.

Existe cierto consenso entre los especialistas a la hora de indicar que este tipo de programas son presentados también como una Page 123 solución en donde todos los actores implicados ganan frente a lo que ha sido tradicionalmente visto como un juego de suma cero (Martin: 2008). En las sociedades de origen aparecen como un mecanismo para conseguir divisas, conocimiento técnico y mejorar los intercambios comerciales sin perder a los sectores más cualificados y con más iniciativa de su población. Las sociedades receptoras pueden cubrir sus necesidades laborales sin hacer frente a los gastos que generaría el establecimiento definitivo. Por su parte, los propios migrantes pueden acceder al mercado de trabajo de los países más ricos, pero mantener sus relaciones familiares y su estilo de vida a través de una movilidad laboral de ida y vuelta.

A pesar de que las comparaciones han sido muy profusas, estos programas son diferentes en alcance y propósito, al menos en su diseño, a los que se implantaron en Europa en los setenta. Aparecen en el discurso oficial como una estrategia de los gobiernos receptores para cubrir sus necesidades económicas, sin vulnerar derechos fundamentales y favoreciendo el desarrollo de las sociedades de origen. De ahí que hayan sido postulados como iniciativas de gestión que producen beneficios mutuos a las sociedades de origen y de acogida, que se vinculan a la cooperación al desarrollo y que propician la circularidad migratoria.

En la reunión del Primer Foro Global sobre Migración y Desarrollo, se definió la circularidad migratoria como un nuevo tipo de movilidad humana mucho más amplia que la movilidad temporal y única que presentaban los programas de reclutamiento de trabajadores del pasado, en donde el retorno cerraba una trayectoria migratoria finita (Newland, Agunias y Terrazas: 2008). Se trata de una forma de movilidad reiterada entre zonas de origen y de destino, donde los migrantes mantienen fuertes vínculos tanto con las sociedades de donde proceden, como en aquellas donde trabajan. La idea de retorno y de repetición, así como el mantenimiento de vínculos sociales binacionales son dos de los elementos caracterizadores y distintivos de esta forma de movilidad, que se aleja de la idea de un asentamiento definitivo.

Al igual que los programas temporales del pasado, este tipo de políticas limitan el establecimiento de los migrantes, se aplican tanto a migración no cualificada, como cualificada y son presentados como una estrategia que permite a los trabajadores no sólo migrar sin los peligros, la inseguridad jurídica y los riesgos que acarrea la migración irregular, sino el mantenimiento de los vínculos familiares, sociales y económicos con sus países de origen a través de desplazamientos recurrentes de ida y vuelta. Adicionalmente la disminución de los costes del transporte, el envío de remesas y la obtención de visados de entrada también son elementos que han activado y facilitado la circularidad migratoria frente a las formas de establecimiento permanente de las décadas pasadas (Hugo: 2003).

Agunias y Newland han destacado algunas de las diferencias que presentan estas fórmulas frente a las políticas de los años setenta. Así, al menos en su filosofía, este tipo de programas se basan en una relación continuada, fluida y a largo plazo entre países de origen y de destino; han incorporado sistemas de ejecución menos rígidos y más flexibles y han incorporado a un número creciente de actores donde no participan sólo los gobiernos, sino el sector privado, la sociedad civil, las administraciones locales y las propias organizaciones de inmigrantes (Agunias y Newland: 2007). Aunque el concepto de circularidad migratoria se emplea en la actualidad en referencia a los programas de trabajadores temporales de baja cualificación, no debemos olvidar que existen formas de circularidad migratoria también en el caso de los programas de trabajadores especializados y altamente cualificados².

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Además de a través de la bilateralidad, este tipo de programas apuestan por formas de gestión concertada y multilateral, en donde a los pactos con los países de origen se une la supervisión del retorno y la provisión de derechos laborales durante la estancia.

Hasta la fecha, esta fórmula se ha aplicado especialmente en programas de temporeros y trabajadores agrícolas, como los puestos en marcha en Canadá en la última década con los trabajadores mexicanos y centroamericanos o los de Nueva Zelanda con originarios de las islas del Pacífico. Con esta pretensión surgieron también, como veremos, los acuerdos del Estado español con algunos países de origen de la inmigración.

Sin embargo, la puesta en marcha de este tipo de políticas también han suscitado enormes críticas. Las más destacadas se refieren a la limitación de derechos que estos programas suponen para los migrantes y que incrementan su vulnerabilidad y su exclusión cívica. En segundo lugar, los procesos de selección de trabajadores, realizados principalmente por las autoridades de origen, han destapado formas de clientelismo y mecanismos de distribución de privilegios que promocionan la migración irregular entre ciertos segmentos de la población de los países de origen. En tercer lugar, la selección de trabajadores, en muchos casos mujeres con cargas familiares en origen, como mecanismo indirecto para impedir el asentamiento, ha sido otro mecanismo que suscita serios dilemas éticos. Por último, por mencionar sólo las más reiteradas, han sido puestos co-mo ejemplo de las nuevas formas de selección y de segmentación de las políticas de reclutamiento de trabajadores, que propician la llegada y el establecimiento de los más cualificados, aquellos considerados más rentables para la economía y menos problemáticos en términos de reacción en la opinión pública, mientras se constriñe y se excluye a los trabajadores manuales, a excepción de los programas de temporeros. Un buen ejemplo son las cuatro directivas en proyecto en la Unión Europea, que se dirigen a becarios de investigación, trabajadores altamente cualificados, trabajadores en grandes multinacionales y trabajadores temporeros estacionales.

Desde la aprobación de la primera Ley de Extranjería en 1985, el acceso de los nacionales de terceros países al mercado de trabajo y al territorio nacional, ha estado formalmente constreñido por la situación nacional de empleo. Durante los primeros años el reclutamiento de trabajadores extranjeros se sometía a una supervisión individualizada de las solicitudes en función de los parámetros que establecían las necesidades del mercado de trabajo. Este sistema se articulaba a través de lo que se conocía como el régimen general y fue presentado como una estrategia poco intervencionista que permitía la libre contratación a partir del acuerdo entre el empresario y el trabajador (véase Aparicio y Roig: 2006).

La política española se ha caracterizado hasta fechas recientes por una escasa ordenación de los flujos laborales desde el exterior. Las necesidades específicas en la agricultura, el servicio doméstico, la construcción y la hostelería, así como la escasa regulación del mercado de trabajo interno produjeron en la práctica la entrada por la puerta trasera de los inmigrantes, su incorporación laboral y su regularización posterior a través de programas de documentación recurrentes. La creación del contingente de trabajadores en 1993, el primer intento de regulación orde-Page 125nada de las migraciones con participación de todos los sectores implicados y una estrategia de canalización de la mano de obra hacia los sectores deficitarios, se encontró en la práctica con muchos obstáculos derivados de: las dificultades reales de la gestión administrativa, la poca flexibilidad del sistema, la lentitud y la escasa coordinación interinstitucional. A ello se unían los desajustes entre las necesidades reales del mercado de trabajo y el volumen determinado en las cuotas, así como la presencia en el territorio de un elevado número de trabajadores irregulares que accedían a la economía informal. En la práctica el contingente, como ha sido reiteradamente indicado por los especialistas, funcionó como un sistema reactivo de regularización anual encubierta que, sin embargo, permitió a la economía española proveerse de la mano de obra extranjera necesaria.

La activación del influjo en los primeros años de esta década se acompañó de una serie de iniciativas dirigidas a una gestión más ordenada de las migraciones laborales desde el exterior, a la par que se incrementaban la lucha contra la inmigración irregular y el control de las fronteras. En la mente de los legisladores se encontraba el desarrollo de una política activa, y no reactiva, de ordenación de los flujos acorde con las necesidades del mercado laboral, tal y como se planteaba en el texto del Plan Greco. El programa se estructuró en torno a cinco medidas: la aprobación de los criterios para la admisión de inmigrantes, en especial el número de plazas del contingente anual; la concreción numérica de la necesidad de trabajadores de temporada; y, por último, el establecimiento de mecanismos que permitieran la selección y formación de los trabajadores en los países de origen. De ahí que se impulsara y rediseñara el contingente para asegurar esta nueva política.

A lo largo de los últimos años el contingente ha ofrecido una serie de novedades. En primer lugar, sólo podían acogerse a este programa los extranjeros que no se encontraran en territorio nacional y la selección se realizaba desde el origen. En segundo lugar el diseño incluyó la participación de nuevos agentes, entre ellos, las Comunidades Autónomas. Además, se percibe como un tipo de iniciativa que propicia la migración con vocación de estabilidad (con contratos no inferiores a un año) y se flexibiliza, de tal forma que puede revisarse a partir de las necesidades específicas de empleo. El nuevo funcionamiento del contingente se ha combinado en los últimos años con otras iniciativas, como la elaboración del ya famoso catálogo de profesiones de difícil cobertura, la aparición de los visados para búsqueda de empleo y la regulación de los permisos de trabajo de temporada o campaña con una duración de nueve meses. Al igual que en el caso del contingente, este último tipo de programas incorporan tanto ofertas genéricas como nominativas.

En 2007 se puso también en marcha lo que se conoce como unidad de grandes empresas, una de las primeras iniciativas en el caso español en la gestión de los flujos de trabajadores cualificados. A través de este programa se regula el trabajo y la residencia no sólo de directivos y técnicos, sino de científicos y artistas en cuya contratación concurran razones de interés económico, social, laboral o cultural.

Otro de los mecanismos más innovadores en la política española de inmigración de los últimos años ha sido la firma de acuerdos bilaterales de contratación de trabajadores en origen.

La firma de estos acuerdos ha inaugurado una nueva política hacia África y ha modificado la orientación de la política española y europea de inmigración. Los acuerdos bilaterales suponen, tanto en el discurso, como en los dispositivos puestos en marcha, un tipo de intervención que ha optado por una aproximación global al fenómeno en el que están implicados países emisores y receptores.

Estas medidas han supuesto, adicionalmente, una vía para fomentar la llegada de migrantes a través de los cauces establecidos por los Estados receptores, transformándose en un mecanismo indirecto de lucha contra los flujos no autorizados; aunque su volumen no puede asegurar, por sí solo, la desaparición de la migración irregular.

Su diseño se enmarca en una estrategia para fomentar formas de circularidad migratoria que permiten la estancia temporal, pero que, dado su propio carácter, impulsan el retorno. Este nuevo tipo de movilidad, una movilidad reiterada, pero de ida y vuelta, puede tener efectos positivos para los países de origen, no sólo a través del envío de remesas y la obtención de rentas, sino a través de la formación y capacitación de su capital humano.

La ejecución de estos programas y de esta nueva política se ha encontrado, sin embargo, con algunas dificultades. El alcance de su implantación se ha visto muy constreñido, en primer lugar, por la acción de los países de origen. De ahí la necesidad de ampliar y perfeccionar los mecanismos institucionales y de cooperación que puedan desembocar en un tutelaje efectivo de la mano de obra desde el origen.

A ello se une las críticas que han recibido los procedimientos de selección no sólo por parte de los países emisores, sino también por parte del gobierno español. En el caso de las zonas de origen las críticas se han centrado en una selección no vinculada a la capacitación, sino a las relaciones clientelares. En el caso español, la selección de trabajadores con cargas familiares en los países de origen como mecanismo disuasorio de la instalación ha planteado serios problemas de naturaleza ética.

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En otros casos las dificultades proceden de las reticencias de los gobiernos de los países emisores a la firma de estos acuerdos o a su puesta en marcha por razones vinculadas a la opinión pública, especialmente si la contrapartida de estos acuerdos laborales es la colaboración en materia de repatriaciones.

Para evitar estas dificultades ha sido necesario ampliar otras vías alternativas de cooperación que incorporan proyectos piloto y campañas de información que no sólo se centran en los riesgos de la migración irregular, sino en los nuevos cauces regulados de acceso al mercado de trabajo español.

No debe olvidarse que estos programas son de muy reciente implantación. A las dificultades iniciales propias de la puesta en marcha de iniciativas de nuevo cuño, se ha unido en los últimos meses el cambio de coyuntura económica a nivel mundial, que no sólo han ocasionado la pérdida de empleos en España, sino que posiblemente incremente los niveles de pobreza en muchos de los países de origen y, por tanto, los estímulos a la salida.

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[1] Estos países también han implantado programas temporales dirigidos a trabajadores cualificados, en donde la limitación de derechos es más laxa.

[2] Los procesos de retorno también pueden ser conceptualizados como formas de circularidad migratoria que se encontrarían fuera de esta definición mayoritaria. Adicionalmente no debemos olvidar que el retorno tampoco tiene por qué ser definitivo, como se pone de manifiesto en el caso de muchos trabajadores e inversores que mantienen actividades económicas simultáneamente en las sociedades de origen y de acogida.

[3] Entre las declaraciones de intenciones encontramos la firmada con Filipinas en 2006 sobre cooperación para la gestión de flujos migratorios y otra con Senegal en 2007. También se firmó un documento conjunto con Filipinas para la contratación de trabajadores del sector sanitario y un proyecto piloto de contratación en origen con El Salvador en 2007. Asimismo se está en proceso de negociación de acuerdos bilaterales con Ucrania, Paraguay, Bolivia y Moldavia.

[4] Algunos ejemplos de los resultados de esta ofensiva han sido las comunicaciones de la Comisión de 21 de diciembre de 2005 con un plan político en materia de migración legal y de 16 de mayo de 2007 sobre migración circular y acuerdos de movilidad entre la Unión Europea y terceros países. En esta misma línea encontramos la propuesta de Directiva sobre sanciones a empleadores que contraten a inmigrantes en situación irregular de 16 de mayo de 2007.

[5] Dentro de los países de interés prioritario encontramos también a Angola, Namibia, Sudáfrica y Mozambique en el África austral y a Kenia y Etiopia en el África oriental.

[6] Los instrumentos institucionales que se han utilizado para tales fines fueron entre otros, la celebración de las conferencias ministeriales sobre Migración y Desarrollo en Rabat y Trípoli en 2006, la Conferencia Euromediterránea de 2007, donde se planteo de nuevo la necesidad de la cooperación y el diálogo con los países africanos y la cumbre Unión Europea -África.

[7] Con Senegal se realizó una declaración conjunta sobre gestión de flujos migratorios en 2006 que ha llevado aparejada la creación de una consejería de trabajo en Dakar, con asistencia técnica de la OIT. Esta oficina es la encargada de realizar el registro y la preselección de los trabajadores senegaleses, de la formación en origen, así como de la gestión administrativa de los permisos. Estos trabajadores se incorporarán al mercado de trabajo español por la vía del contingente.