La dimensión social inicial del asilo: el estatuto de la acogida

AutorMargarita Miñarro Yanini
Páginas99-138
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CAPÍTULO III
LA DIMENSIÓN SOCIAL INICIAL DEL ASILO: EL ESTATUTO DE
LA ACOGIDA
1. PLANTEAMIENTO GENERAL: RAZONES Y BENEFICIARIOS DE LA
ACOGIDA
Las personas que se encuentran en situaciones merecedoras de asilo se
hacen acreedoras de una especial atención desde su entrada en los Es-
tados receptores y por parte de éstos. El deber de acogida al solicitante
de asilo emerge así como una clásica obligación positiva social –deber
prestacional– de los Estados por mandato del reconocimiento del de-
recho humano político-civil. La razón de esta garantía de protección
específica se debe a que el período inicial de estancia en el Estado de
acogida es el más duro para quienes se han visto obligados a abando-
nar sus países, pues llegan generalmente sin o con muy escasos recur-
sos económicos y desconocen todo de él, incluso muy frecuentemente
el idioma. En tales condiciones, el objetivo de labrarse una nueva vida
por sí mismos puede resultar casi inalcanzable.
Es por ello que durante este primer período estas personas necesitan
de forma particular ayudas externas, especialmente económicas y
prestacionales, que les permitan cubrir sus necesidades básicas más
inmediatas. Tal necesidad de ayuda se irá reduciendo paulatinamente
a medida que vayan alcanzando mayor autonomía que les posibili-
te procurarse los medios de vida necesarios por sí mismo. El sujeto
obligado a prestar esta asistencia es el Estado de acogida, por cuanto
sobre él recae la obligación de acogida e integración social, a tenor de
las que habrá de organizar los bienes y servicios para dispensar a los
beneficiarios esta atención inicial.
No existe una delimitación normativa general homogénea sobre la
extensión temporal de este período inicial de acogida. En el ámbito
comunitario parece haber una fijación más precisa. Como se verá,
la Directiva 2013/33/UE, que establece las normas para la acogida
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MARGARITA MIÑARRO YANINI
de los solicitantes de protección internacional, circunscribe la apli-
cación de las medidas de acogida a la condición de “solicitante” de
protección internacional. Si bien la norma es clara en este aspecto,
por si hubiera alguna duda posible, la Directiva 2011/95 establece
los derechos de integración de los “refugiados y titulares de protec-
ción subsidiaria”. Por lo tanto, alcanzado el estatus de refugiado o
de protección subsidiaria dejan de beneficiarse de esta “ayuda de
transición”, pasando a disfrutar de los derechos que les reconoce la
Directiva de 2011. De este modo, en las normas comunitarias el esta-
tuto protector de la acogida se atribuye únicamente en atención a la
situación jurídica del beneficiario, sin tener en consideración otras
circunstancias.
En este punto, como en tantos, la Ley 12/2009 se mantiene fiel a la
Directiva, refiriendo las medidas de acogida exclusivamente a los
“solicitantes” de protección internacional. No obstante, las normas
que regulan los diferentes aspectos de la acogida en España incluyen,
junto a los solicitantes, también a quienes ya se les ha reconocido el
estatuto de refugiado o de protección subsidiaria. De este modo, no
parecen atender a un criterio formal/jurídico, sino material o real,
puesto que dan prioridad a la situación de necesidad en la que se halla
la persona por encima de su condición jurídica. No obstante, la estric-
ta limitación temporal que establece la normativa española respecto
de la condición esencial de acogida –estancia en el CAR– desdice esta
aparente mayor flexibilidad. Asimismo, la lentitud de los procesos de
reconocimiento de protección internacional hace poco probable que
quienes ya han consolidado su estatus sigan beneficiándose de medi-
das de acogidas.
Junto con esta vertiente asistencial, básica en el período inicial, la aco-
gida está orientada a lograr el objetivo de la integración social. Por
ello, durante esta fase el solicitante irá adquiriendo competencias bási-
cas para la integración –como el idioma–, si bien, dado que se trata de
un complejo proceso, que alcanza múltiples facetas, ésta habrá de ex-
tenderse más allá de este período inicial. Es por ello que la integración
social debe tener un desarrollo sostenido, iniciándose con la primera
acogida pero trascendiendo más allá de ésta, pues la verdadera inte-
gración social no puede alcanzarse hasta que la persona se encuentra
en disposición de participar en la sociedad de acogida en condiciones
de igualdad respecto de los nacionales.
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LA DIMENSIÓN SOCIAL DEL DERECHO DE ASILO: EL ESTATUTO DE GARANTÍAS DE INTEGRACIÓN SOCIO-LABORAL ...
2. LA ESCALA COMUNITARIA DE REGULACIÓN DEL DERECHO DE ACOGIDA
2.1. EL MARCO COMUNITARIO ESPECÍFICO VIGENTE
2.1.1. Delimitación del ámbito subjetivo: los beneciarios de la protección
Como se acaba de apuntar, la Directiva 2013/33 es la norma de refe-
rencia en el plano comunitario. Su ámbito subjetivo está constitui-
do por los “solicitantes de protección internacional”, esto es, toda
persona “nacional de un tercer país o apátrida que haya formulado
una solicitud de protección internacional sobre la cual todavía no se
haya dictado una resolución definitiva”, según la definición estableci-
da en el art. 2,b) de esta norma. En consecuencia, se exige el recono-
cimiento formal de esta situación, quedando fuera los “solicitantes
de hecho”, que son aquéllos que todavía no han podido formalizar
su solicitud
131
, y para los que, por tanto, no se prevé ninguna medida
de tutela.
La exigencia de este requisito formal es indicativa de que la norma
comunitaria parte de que el trámite de la solicitud es muy rápido
132
,
por lo que resultará funcional a las autoridades su exigencia a fin
de que el reconocimiento y prestación de las condiciones materiales
de acogida se realice de forma ordenada y más segura. Asimismo,
se excluyen de la aplicación de esta norma otras situaciones, como
la afluencia masiva de personas desplazadas, caracterizada por su
duración limitada y que se regula en un instrumento jurídico distin-
to
133
.
131
La exigencia formal de la condición de solicitante está justificada en la seguridad
jurídica, si bien ha sido criticada por ONGs de ayuda a refugiados, por cuanto en
muchas ocasiones se producen dilaciones en la formalización de la solicitud. Vid.
CEAR “Hacia dónde va el nuevo sistema europeo común de asilo: retos, amenazas y
propuestas”, p. 21.
132
La necesidad de celeridad se evidencia en el art. 6.1 de la Directiva 2013/32/UE, que
fija un plazo máximo de 3 días hábiles para el registro de la solicitud de presentarse
ante autoridad competente, que se prolonga hasta 6 días en caso de que se trate de otra
autoridad.
133
La Directiva 2001/55, de 20 de junio de 2001, relativa a las normas mínimas para la
concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas
y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para
acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida, reguló estas situa-
ciones excepcionales (duración limitada –un año, prorrogable por períodos de 6 meses
otro año más– y se reconoce, además de permisos de residencia, medidas de ayuda
como son alojamiento, alimentación, educación, formación profesional y asistencia
médica).

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