La dimensión social de los derechos civiles y políticos: estructura compleja del derecho de asilo
| Autor | Margarita Miñarro Yanini |
| Páginas | 61-97 |
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CAPÍTULO II
LA DIMENSIÓN SOCIAL DE LOS DERECHOS CIVILES Y
POLÍTICOS: ESTRUCTURA COMPLEJA DEL DERECHO DE
ASILO
1. PLANTEAMIENTO: LA –OBVIADA– ESTRUCTURA COMPLEJA DEL DERE-
CHO DE ASILO
El derecho humano de asilo y, por extensión, de protección internacio-
nal, se ha ubicado tradicionalmente dentro de los derechos “civiles y
políticos”. Por lo tanto, conforma un estatuto de protección eminen-
temente jurídico-administrativo y civil, en el que tradicionalmente se
han obviado los problemas de integración socio-laboral que implica
tal reconocimiento. Por supuesto no se desconoce que, a día de hoy, el
régimen de protección internacional, representado básicamente por la
no devolución, se acompaña de ciertos aspectos de tutela jurídico-so-
cial, que está orientada a proporcionar derechos de acogida, que facili-
ten la supervivencia en el Estado de acogida a lo largo del periodo que
se precisa para consolidar la protección internacional. Sin embargo,
ni se pueden atribuir a tales previsiones legales el rango de verdade-
ro estatuto dirigido a hacer de la integración socio-laboral plena una
clave esencial de protección, como sería necesario para afrontar los
referidos factores de vulnerabilidad, ni su posición deja de ser residual
frente a la primacía de las dimensiones política y civil.
Sin pretender en absoluto devaluar la importancia de esta vertiente
clásica del derecho de asilo, centrado en su régimen administrativo,
se considera manifiesto igualmente que tan preponderante atención
no sólo empobrece artificiosamente el contenido del derecho, sino que
afecta gravemente a la eficacia material del estatuto al que conduce. A
pesar de la visión que tiende a simplificar los contenidos de este esta-
tuto, ha de reconocérsele una estructura especialmente compleja. Esta
complejidad, además, tiene muy importantes consecuencias prácticas,
que comienzan por el propio reparto competencial. En este sentido, el
art. 149.1,2º CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre los
flujos de personas, entre los que establece el “asilo”. No obstante, una
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MARGARITA MIÑARRO YANINI
vez obtenido el estatus de protección internacional, se reconoce al be-
neficiario una serie de derechos sociales que entran dentro del ámbito
competencial de las comunidades autónomas. Ello provoca evidentes
desajustes y disfunciones que la realidad española más reciente ha evi-
denciado, explicando parte del incumplimiento de los compromisos
comunitarios en materia de refugiados, así como la tensión entre el
Estado y las Comunidades Autónomas.
2. LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL COMO SISTEMA DE TUTELA MULTI-
NIVEL DE DERECHOS HUMANOS
Como se expuso en el capítulo I, el asilo es un derecho humano en
internacional especialmente acusada, de tipo universal y también re-
gional –comunitaria–. Es por ello que, como igualmente se recordó,
está reconocido expresamente por los ordenamientos constitucionales
nacionales (art. 13 CE). En consecuencia, constituye un paradigma de
lo que modernamente se llama un sistema de regulación y protección
“multinivel”81, con lo que los actos normativos de desarrollo legal na-
cional –incluso los comunitarios– deben atender especialmente a los
condicionantes que derivan de ese marco de reconocimiento y garan-
tía de mayor nivel.
En el primer nivel de garantía del derecho humano fundamental se ha-
lla la Convención de Ginebra, que establece como regla tuitiva básica el
principio de “no devolución”. Asimismo, incorpora algunas garantías
con eficacia social genérica, como es la prohibición de discriminación,
y también específica, como es el derecho al empleo remunerado en las
condiciones más favorables reconocidas a los extranjeros, así como
otras medidas relativas a vivienda, educación o asistencia pública.
Por su parte, en el ámbito europeo, junto al referido art. 18 de la
de este último precepto anuncia la adopción de un Sistema Europeo
Común de Asilo dirigido a garantizar un estatuto uniforme de asilo
81
Para los derechos sociales y laborales, aunque sobre la construcción asentada res-
pecto de los derechos civiles y políticos por la doctrina internacionalista, vid. VALDES
DAL RÉ, F. El constitucionalismo laboral europeo y la protección multinivel de los dere-
chos laborales fundamentales: luces y sombras, Albacete (Bomarzo), 2016, y AAVV. (dir.
MONEREO PÉREZ, J.L.) Garantía multinivel de los derechos fundamentales en el Con-
sejo de Europa. El Convenio Europeo de Derechos humanos y la Carta Social Europea,
Granada (Comares), 2015.
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LA DIMENSIÓN SOCIAL DEL DERECHO DE ASILO: EL ESTATUTO DE GARANTÍAS DE INTEGRACIÓN SOCIO-LABORAL ...
y de protección subsidiaria, así como un sistema común relativo a
las medidas a aplicar en caso de afluencia masiva de solicitantes de
asilo, a la concesión o retirada de la protección internacional, a la de-
terminación del Estado responsable para examinar la solicitud, a las
condiciones de acogida, y fórmulas de cooperación con otros países
para gestionar los flujos de personas que soliciten protección interna-
cional.
En desarrollo de esta previsión, se han aprobado diferentes instru-
mentos con variado objeto. Especial mención merecen las Directivas
2011/95/UE, de 13 de diciembre, por la que se establecen normas rela-
tivas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros
países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a
un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con dere-
cho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida
asilo, así como las de 26 de junio de 2013 referenciadas como 2013/32/
UE y 2013/33/UE, por las que, respectivamente, se aprueban procedi-
mientos comunes para la concesión o retirada de la protección inter-
nacional y normas para la acogida de solicitantes de protección inter-
nacional. Asimismo, también ha de hacerse mención los Reglamentos
UE 604/2013, también de 26 de junio de 2013, por el que se establecen
los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro res-
ponsable del examen de una solicitud de protección internacional pre-
sentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer
país o un apátrida, y 2725/2000, de 11 de diciembre de 2000, relativo a
la creación del sistema «Eurodac» para la comparación de las impre-
siones dactilares para la aplicación efectiva del Convenio de Dublín82.
Esta normativa se encuentra actualmente en proceso de revisión, que
se inició el 6 de abril de 2016, fecha en la que la Comisión adoptó la
Comunicación “Hacia una reforma del Sistema Europeo Común de
Asilo y una mejora de las vías legales a Europa”83. En ella expresaba la
necesidad de reformar la normativa comunitaria en materia de asilo a
fin de garantizar una política de asilo humana y eficiente que paliara
las carencias estructurales e importantes deficiencias que presenta el
diseño y la aplicación de la política europea de asilo. Para ello definía
cinco acciones prioritarias, relativas a la creación de un sistema sos-
82
Sobre estas normas, vid. GARCÍA MAHAMUT, R. “La ductilidad del derecho a la
protección internacional (refugio y protección subsidiaria) ante las crisis humanitarias:
un desafío para Europa y para el Sistema Europeo Común de Asilo”, Teoría y Realidad
Constitucional, nº 38, 2016, p. 190.
83
COM(2016) 197 final
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