Dimanantes de préstamo otorgado por el instituto nacional de la vivienda

Autor:Dirección General del Servicio Jurídico del Estado
Páginas:317-332
RESUMEN

Consulta sobre la posible cesión a un Banco de ciertos derechos de crédito garantizados con hipoteca de los que es titular la Administración del Estado y que dimanan de préstamos otorgados en su día por los extinguidos Instituto Nacional de la Vivienda e Instituto para la Promoción Pública de la Vivienda al amparo de la legislación sobre VPO.... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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    Dictamen de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado de 21 de febrero de 1997 (ref.: A. G. Fomento 1/97). Ponente: Don Luciano J. Mas Villarroel.

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Antecedentes

1. El artículo 8 del Decreto 1778/1978, de 23 de junio, sobre financiación de viviendas sociales por el Banco Hipotecario de España, dispuso, en relación con los préstamos concedidos por dicha entidad para la adquisición de viviendas sociales, la concesión por el Instituto Nacional de la Vivienda (INV) de ayudas financieras consistentes en el pago al Banco Hipotecario de España (BHE), en nombre del prestatario, de un 26 por 100 de las cuotas de amortización del principal e intereses que aquél hubiese de satisfacer a la referida entidad bancaria. Dichas ayudas, que no devengaban intereses y cuyas cuotas de pago eran constantes, debían ser reintegradas por sus beneficiarios al INV, garantizándose su devolución mediante hipoteca. Page 318

2. Con fundamento en los artículos 34 y 36 del Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre, por el que se desarrolla el Real Decreto-ley 31/1978, de 31 de octubre, sobre construcción, financiación, uso, conservación y aprovechamientos de viviendas de protección oficial, y bajo la denominación de «ayudas económicas personales», el INV y, posteriormente, el Instituto para la Promoción Pública de la Vivienda (IPPV) concedieron préstamos sin interés con la finalidad de reducir las anualidades de los préstamos (préstamos base) otorgados por las entidades financieras relacionadas en el artículo 21 del citado Decreto a los adquirentes de viviendas de protección oficial; los referidos préstamos sin interés debían ser reintegrados por sus beneficiarios a partir de la amortización total de los préstamos base, a través de la entidad financiera, garantizándose su devolución mediante hipoteca.

3. El Real Decreto-ley 12/1980, de 26 de septiembre, dispuso la extinción del INV, que pasó a integrarse, junto con la Administración del Patrimonio Social Urbano y el Instituto Nacional de Urbanización, en el IPPV, configurado como organismo autónomo de la Administración del Estado y al que se transfirieron los recursos, patrimonio, derechos y obligaciones del INV (disposición final primera). En uso de la autorización concedida por el artículo 100.2 de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 1985, la disposición adicional segunda.2 del Real Decreto 1054/1985, de 3 de julio, sobre estructura orgánica del entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, suprimió el IPPV, cuyas funciones fueron asumidas por el citado Departamento ministerial, que se subrogó en los derechos y obligaciones del organismo extinguido.

4. El volumen de los préstamos concedidos por el INV y el IPPV (cuya cuantía total excede de 50.000 millones de pesetas, de los que aproximadamente 44.000 millones de pesetas se destinaban a amortizar préstamos anteriormente concedidos por el BHE), el elevado número de beneficiarios de dichos préstamos y, principalmente, las dificultades para la gestión de cobro de los correspondientes créditos motivaron que el BHE propusiera al Ministerio de Fomento la cesión a la referida entidad bancaria de los créditos dimanantes de los préstamos reseñados en los apartados 1.° y 2.° de los antecedentes.

5. Obra en el expediente un informe fechado en 24 de julio de 1996 (y emitido, según se indica en la consulta, por el BHE) en el que, tras considerar, por los argumentos que en el propio informe se exponen, que los contratos de préstamo concertados en su día por el INV y el IPPV con los adquirentes de viviendas sociales y de viviendas de protección oficial son contratos privados y no contratos administrativos, por lo que no existe, a juicio del informante, ningún impedimento jurídico para la transmisión de los créditos dimanantes de los referidos contratos con su correspondiente garantía hipotecaria, se estima que su Page 319cesión habría de efectuarse con arreglo a lo dispuesto en el capítulo IV de la Ley del Patrimonio del Estado. En punto a la instrumentación jurídica de la cesión, del mencionado informe y del modelo de contrato de cesión que obra en los antecedentes remitidos se desprende que la cesión sólo comprendería inicialmente el derecho de crédito y no la garantía hipotecaria del mismo, teniendo lugar esta última sólo en los casos en que el cesionario se viese obligado a la ejecución de dicha garantía para el cobro de crédito.

6. La Secretaría General Técnica (SGT) del Ministerio de Fomento emitió, el 3 de diciembre de 1996, un informe en el que, tras expresar su coincidencia con el criterio del BHE en lo que concierne a los aspectos instrumentales de la cesión que se propone, aborda una cuestión que considera fundamental, cual es la relativa a la calificación jurídica de los contratos de préstamo de continua referencia como contratos privados o contratos administrativos, apreciando en el examen de dicha cuestión diversas circunstancias o notas que hacen defendible la tesis de la calificación de dichos contratos como contratos administrativos, lo que conduce a la mencionada SGT a formular su reserva sobre la concurrencia del presupuesto condicionante de la cesión de los créditos, que, a su juicio, no es otro que la calificación de los contratos de préstamo como contratos privados.

7. La Subsecretaría del Ministerio de Fomento recaba el parecer de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado sobre las siguientes cuestiones:

1. Calificación de los contratos de préstamo como privados o como administrativos.

2. Posibilidad de enajenación directa de los préstamos a las entidades titulares de los créditos hipotecarios.

3. Procedimiento, en su caso, para fijar la valoración y para llevar a cabo la enajenación.

Fundamentos jurídicos

I . Concertados los contratos de préstamo a que se refiere el presente informe con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP), su calificación jurídica como contratos privados o contratos administrativos ha de efectuarse con arreglo a las prescripciones del texto articulado de la Ley de Contratos del Estado (LCE) aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril (y modificado, entre otras, por la Ley 5/1973, de 17 de marzo), al carecer de eficacia retroactiva los preceptos del texto legal primeramente citado, conforme se infiere en su disposición transitoria primera, según la cual «los expedientes de contratación en curso en los que no se haya producido la adjudicación se regirán por lo dispues- Page 320to en la presente Ley, sin que, no obstante, en ningún caso sea obligatorio el reajuste a la presente Ley de las actuaciones ya realizadas».

El artículo 4 de la LCE disponía:

El régimen jurídico de los contratos que celebre la Administración se ajustará a las siguientes reglas:

1.a Los contratos cuyo objeto directo sea la ejecución de las obras y la gestión de servicios públicos del Estado, así como la prestación de suministros al mismo, tienen el carácter de administrativos, y su preparación, adjudicación, efectos y extinción se regirán por la presente Ley y sus disposiciones reglamentarias y, supletoriamente, por las restantes normas del Derecho administrativo. En defecto de este último, serán de aplicación las normas del Derecho privado.

2.a Los contratos distintos de los anteriores, como los de contenido patrimonial, de préstamo, depósito, transporte, arrendamiento, sociedad y cualesquiera otros que tengan carácter administrativo, por declararlo así una ley, por su directa vinculación al desenvolvimiento regular de un servicio público o por revestir características intrínsecas que hagan precisa una especial tutela del interés público para el desarrollo del contrato, se regirán, en cuanto a su preparación, adjudicación, efectos y extinción por sus normas administrativas especiales; en su defecto, y por analogía, por las disposiciones de la presente Ley relativas a los contratos de obras, gestión de servicios y suministros y, finalmente, por las demás normas del Derecho administrativo. En defecto de éste último, serán de aplicación las normas del Derecho privado.

Por tanto, del contenido del precepto que acaba de transcribirse resulta que, prescindiendo de los denominados «contratos administrativos típicos» (obra pública, gestión de servicio público y suministro), la conceptuación como contratos administrativos de los contratos de contenido patrimonial, de préstamo, transporte, arrendamiento, sociedad y cualesquiera otros queda supeditada a su declaración expresa como tal por norma con rango de ley, a su directa vinculación al desenvolvimiento regular de un servicio público o a que el contrato revista características intrínsecas que hagan precisa una especial tutela del interés público para su desarrollo.

Pues bien, si la calificación como administrativo de un determinado contrato por declaración expresa de una norma con rango de ley (circunstancia que no concurre en los contratos de préstamo a que se refiere el presente informe) no suscita especial cuestión, no ocurre lo propio con los restantes criterios que utiliza el artículo 4.2 de la LCE para conceptuar un contrato como administrativo, toda vez que el criterio de que el contrato revista «características intrínsecas que hagan precisa una especial tutela del interés público para el desarrollo del contrato» resulta impreciso y, análogamente, no deja de plantear dificultades el criterio de la «directa vinculación (del contrato) al desenvolvimiento regular de un servicio público». Page 321

En opinión de este Centro, para la determinación de la naturaleza privada o administrativa de los contratos a que se refiere el artículo 4.2 de la LCE (así como el art. 7.1 del Reglamento General de Contratación del Estado, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre -RGCE-), debe descartarse el criterio de las denominadas «cláusulas...

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