Hacia un concepto único de seguridad y diligencia debida en la determinación de las responsabilidades en materia de prevención de riesgos laborales.
| Autor | Beatriz Rodríguez Sanz de Galdeano |
| Cargo | Profesora de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Pública de Navarra |
| Páginas | 73-95 |
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Hasta la aprobación de la Directiva Marco, no existía en el ámbito comunitario una norma que con carácter general estableciera los objetivos, principios y pautas que debían guiar la intervención legislativa en materia preventiva.
Es más, en el originario Tratado de la Unión no existía un artículo que expresamente autorizara la armonización comunitaria en materia de Seguridad y salud en el trabajo.
Por ello, las primeras intervenciones normativas en la materia se produjeron de manera indirecta, aprovechando la cobertura del originario art. 100 (art. 115 del Tratado de Lisboa) que autorizaba a armonizar las legislaciones de los Estados miembros que incidieran en el establecimiento del mercado común. Con base en este artículo se aprobaron Directivas como la de ruido (Directiva 86/188, de 12 de junio) o la de máquinas (Directiva 89/392, de 19 de junio) mediante las cuales se trataba de unificar los requisitos de seguridad exigidos a los diversos productos y evitar los obstáculos técnicos al comercio motivados por la heterogeneidad de las regulaciones, pero indirectamente con la aprobación de estas Directivas también se consiguió fijar unos muy básicos principios comunes en materia de seguridad y salud en el trabajo.
No obstante, estas Directivas tenían un carácter fragmentario y se echaba en falta una directiva comunitaria que armonizara el modelo de seguridad querido en el ámbito laboral y los principios que debían guiar la gestión del riesgo.
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Ello en la práctica podía desencadenar desajustes en la medida en que los diversos Estados miembros, aunque armonizaran sus legislaciones en materia de seguridad del producto, seguían aplicando diferentes modelos de gestión del riesgo laboral.
Resulta muy ilustrativo el caso de las máquinas de cortar madera que el Tribunal de Justicia resolvió en su Sentencia 88/184 (Comisión contra Francia) de 28 de enero de 19861. En esta Sentencia el Tribunal tuvo que analizar si vulneraba el principio de libre circulación de mercancías la negativa de Francia a aceptar la importación en su país de máquinas de cortar madera procedentes de Alemania debido a que no ofrecían las garantías de seguridad exigidas por la legislación francesa. El problema de fondo era que en Francia y Alemania se partía de un modelo de gestión del riesgo diverso, así, mientras en Alemania se priorizaba la formación del trabajador, en Francia el principio esencial era la eliminación de los riesgos en el origen. Por ello, no se admitía la comercialización de las citadas máquinas sin determinados dispositivos de protección a pesar de que se informara a los trabajadores del modo adecuado de uso para evitar el riesgo. El TJCE entendió que la salvaguarda de la seguridad y salud de los trabajadores justificaba la negativa francesa a la importación de las máquinas procedentes de Alemania.
Casos como éste demostraban que la diversidad de modelos de gestión del riesgo exigía una intervención armonizadora que recogiese el modelo de seguridad y de gestión del riesgo querido por el legislador.
La introducción del art. 118 A por el Acta Única Europea (actual art. 154 tras la modificación llevada a cabo por el Tratado de Lisboa) permitió la intervención de las instituciones comunitarias para la armonización de las legislaciones nacionales en materia de seguridad y salud en el trabajo y la consiguiente aprobación de la Directiva Marco 89/391, de 12 de junio. Esta norma, con una evidente vocación de generalidad, se erige en el verdadero marco contenedor de una serie de principios a partir de los cuales va a ser posible establecer el modelo de seguridad y de actuación frente al riesgo querido por el legislador. Se supera, con ello, la intervención fragmentaria en materia de prevención tanto a nivel nacional como comunitario.
Sin duda, por tanto, lo más relevante de la Directiva es que, aunque con un carácter un tanto genérico y en ocasiones difuso y ambiguo, recoge el modelo de seguridad querido en la Unión Europea que ayudará a precisar el contenido de la obligación de seguridad.
En España, antes de la transposición de la Directiva Marco mediante la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL), existía una norma que con una pretendida vocación de generalidad regulaba las obligaciones específicas del empresario y los
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aspectos organizativos de la prevención de riesgos laborales; se trataba, como es sabido, de la Ordenanza General de Seguridad en el Trabajo. Sin embargo, tampoco esta Ordenanza precisaba cuáles eran los principios que debían guiar la actuación preventiva y que, en definitiva, permitieran llenar de contenido la genérica obligación de seguridad del empresario y concretar el tipo de medidas necesarias para garantizar la seguridad.
Por otro lado, la citada Ordenanza recogía un modelo de seguridad un tanto anticuado, en la medida en que todavía no pensaba en la prevención como parte integrante de la gestión empresarial, no preveía las formas de participación de los trabajadores en la gestión de la prevención, ni las estructuras para llevar a cabo la acción preventiva.
La transposición de la Directiva Marco supuso, por ello, un punto de inflexión en materia preventiva. Por primera vez, se aborda la prevención de riesgos laborales y la seguridad en el trabajo desde una perspectiva global e integrada.
En definitiva, por medio de la LPRL se recibe en España el modelo comunitario de seguridad y de gestión del riesgo al que se hacía referencia anteriormente.
La cuestión estriba, por tanto, en determinar, a partir de la Directiva y de la LPRL, cuál es ese modelo de seguridad. Se trata de precisar cuál es la opción tomada por el legislador en la pugna entre garantía de la libertad de empresa y desarrollo económico y protección de la seguridad, o lo que es lo mismo, se trata de precisar cuál es el nivel de seguridad querido en el ámbito laboral y cómo deben gestionarse los posibles riesgos existentes.
En la precisión del modelo de seguridad y de gestión del riesgo vigente desempeñan un papel fundamental los principios de prevención recogidos en el art. 15, en virtud del cual, el empresario aplicará las medidas que integran el deber general de prevención previsto en el artículo anterior, con arreglo a los siguientes principios generales:
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Evitar los riesgos.
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Evaluar los riesgos que no se puedan evitar.
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Combatir los riesgos en su origen.
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Adaptar el trabajo a la persona, en particular en lo que respecta a la concepción de los puestos de trabajo, así como a la elección de los equipos y los métodos de trabajo y de producción, con miras, en particular, a atenuar el trabajo monótono y repetitivo y a reducir los efectos del mismo en la salud.
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Tener en cuenta la evolución de la técnica.
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Sustituir lo peligroso por lo que entrañe poco o ningún peligro.
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Planificar la prevención, buscando un conjunto coherente que integre en ella la técnica, la organización del trabajo, las condiciones de trabajo, las relaciones sociales y la influencia de los factores ambientales en el trabajo.
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Adoptar medidas que antepongan la protección colectiva a la individual.
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Dar las debidas instrucciones a los trabajadores.
Aunque la sistemática del artículo es un tanto confusa, si se hace un esfuerzo de ordenación se pueden diferenciar las sucesivas fases de actuación en la gestión del riesgo laboral.
De la lectura del artículo se deduce que el primer deber del empresario es combatir los riesgos en el origen, por tanto, siempre que sea posible se ha de preferir la eliminación del riesgo a su protección. Sentado lo anterior la cuestión es qué ocurre cuando es imposible eliminar los riesgos en el origen y cómo se han de gestionar estos posibles riesgos residuales. De acuerdo con lo dispuesto en el art. 15, cuando los riesgos no se puedan evitar deberán evaluarse con el fin de precisar su alcance. Por tanto, frente a esos riesgos subsistentes será necesario actuar, a través del correspondiente plan de prevención de riesgos laborales, con el objetivo nuevamente de eliminar los riesgos en el origen o, cuando no sea posible, sustituir lo peligroso por lo que no entrañe riesgos y, por último, cuando todavía existan riesgos, se deberán adoptar las medidas de protección colectiva oportunas y cuando éstas no sean suficientes las de protección individual2.
En la detección, eliminación y actuación frente al riesgo el empresario habrá de tener en cuenta la necesidad de adaptar el trabajo a la persona del trabajador, de prever sus distracciones e imprudencias y de evitar el trabajo monótono y repetitivo y tendrá, además, que integrar la...
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