La dificultad del Tribunal Constitucional como garante de la autonomía territorial
| Autor | Pedro Cruz Villalón |
| Cargo | Catedrático de Derecho constitucional. Universidad Autónoma de Madrid. |
| Páginas | 101-111 |
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"¿Pretende el Estatuto de Autonomía no asumir la competencia sobre alguna de las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución? Si así fuera, especificar cuál o cuáles; en caso contrario, procédase a la formulación de una cláusula general de asunción competencial residual"
(De un improbable libro de estilo de técnica legislativa estatuyente)
Treinta años mal contados lleva el Tribunal Constitucional español asegurando la normatividad de ese magma jurídico al que a veces llamamos "bloque de la constitucionalidad"; en otras palabras, treinta años garantizando la autonomía de las Comunidades Autónomas, por supuesto, y, al mismo tiempo, la soberanía, por oposición a autonomía, del Estado. La relevancia de esta función jurisdiccional allá por la primera década de vigencia de la Constitución fue puesta pronto de manifiesto por la literatura especializada, en términos abiertamente positivos y casi optimistas. Hoy día, por el contrario, ha lugar a un cierto cuestionamiento del modelo: el Tribunal Constitucional tendría crecientes problemas para asumir esta vertiente de su competencia.
El juez constitucional español, tal sería la tesis de estas páginas, tendría dificultades para enfrentarse con la jurisdicción competencial en general, a partir de su dificultad para enfrentarse con el control del propio Estatuto. La dificultad, más en concreto, tiene mucho que ver con la evolución sufrida por el Título competencial del Estatuto entre 1979 y 2006, fechas de cada uno de los Estatutos desde la restauración del orden democrático, y podría expresarse también como el agotamiento de un determinado modelo formal de distribución competencial, un modelo ya de por sí bien enredado, pero que, en su última variante, se habría vuelto poco menos que inasumible.
¿Puede citarse como expresivo de esta dificultad el que las sentencias que resuelvan los recursos formulados contra el Estatuto de Cataluña se estén haciendo esperar tres años? Acaso no sea el mejor de los ejemplos, pero difícilmente podríamos encontrar otro más claro. No es el mejor porque ha habido otros factores que explican el retraso. Pero es el más claro porque pocas veces se ha sentido tanto la necesidad de que el pleito territorial quedase zanjado, con la consiguiente dificultad también para entender la demora.
Dos advertencias antes de seguir adelante. La primera es que, en las páginas que siguen, como se está viendo ya, me refiero al "Estatuto de Autonomía", en singular, como si no hubiera más que uno. Prescindo así en lo posible, en aras de la sencillez, de toda la complejidad derivada de la circunstancia de la "bilateralidad yuxtapuesta", es decir, de la circunstancia de que en nuestro sistema los Estatutos existen en plural, pues a los efectos
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que importan basta con razonar en singular. En el trasfondo está la idea del Estatuto de Cataluña como "paradigma" en el seno de nuestro referido sistema autonómico, un enfoque ya utilizado hace veinte años, con ocasión del décimo aniversario del primer Estatuto catalán y que, curiosamente, parece igual de válido en el momento presente.
La segunda es que, por pura coincidencia, este texto está elaborado en vísperas de "la Sentencia", puesto que casi puede hablarse así, la cual, sin embargo parece de inminente publicación, es decir, que, con toda probabilidad, estas páginas aparecerán cuando la primera y definitiva Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña haya sido ya publicada.
En 1978 la Constitución había dispuesto, literalmente, que "las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos", añadiéndose inmediatamente a continuación que "la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado" (artículo 149.3, incisos primero e inciso segundo).
En 1979, a través de lo que hoy estamos llamando por contraste el "Estatuto de primera generación", se adoptó implícitamente una decisión trascendental para el modelo del Estado de las Autonomías, y de paso para su garantía jurisdiccional: se consideró que la previsión del artículo 149.3 primer inciso CE implicaba la inserción en el Estatuto de Autonomía de la "lista" de competencias (funcionales y materiales) que, a partir sobre todo de la reserva competencial al Estado contenida en el artículo 149.1, podía asumir la Comunidad Autónoma. No parece que, a la sazón, se hubiera planteado otro modo de proceder. En particular, no parece haberse considerado la posibilidad de proceder en términos de una cláusula general de asunción residual de competencias, es decir, de asunción de todas las competencias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución. De esta manera se consolidaría en los años sucesivos un sistema de "doble lista" competencial que, a su vez, pudiera dar pleno sentido a la "segunda cláusula residual" contenida en el referido inciso segundo.
Hay, desde luego, varias razones que pueden explicar este modo de proceder, aun no siendo ninguna de ellas determinante. Ante todo pudo pesar la redacción del artículo 147.2.d), donde se estipula que los Estatutos de Autonomía "deberán" contener: "d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido por la Constitución". Bien es verdad que el precepto no prohíbe al Estatuto expresarse en términos genéricos, pero la lectura más espontánea lleva a proceder en forma de una enumeración de las competencias asumidas. En segundo lugar, ya en el art. 149.1, hay una remisión específica a "los respectivos Estatutos", concretamente en el nº 29 ("policías"), a partir a su vez de lo dispuesto en una
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ley orgánica: los Estatutos de autonomía tendrían que especificar "la forma" en la que las Comunidades Autónomas asumirían competencias sobre esta materia. Menos claro es el caso del 149.1.19ª ("pesca marítima", donde no se especifica quién puede atribuir competencias a las Comunidades Autónomas "en la ordenación del sector"). Otras referencias a competencias autonómicas no parecen exigir su especificación en el correspondiente Estatuto (149.1.6, 7, 8,18, 23, 27, 28). Lo mismo se diga de la referencia a "la cultura" en el artículo 149.2. En definitiva, con la excepción de la materia "policías", donde se pide al Estatuto que especifique "la forma" de la asunción de esta competencia, nada parece impedir la asunción de competencias en forma de cláusula general.
Otras razones complementarias, de distinta entidad, pero tampoco decisivas, serían las siguientes: el precedente del Estatuto de Cataluña de 1932 podría ser una. Otra explicación podría ser la de que, en el caso de los territorios forales, habría que contar con lo previsto en la Disposición Adicional Primera, la cual vendría...
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