Plan general de ordenación urbana. Diferencia entre ejecución provisional voluntaria de una sentencia no firme y la acordada por la Sala
| Autor | Manuel Ponce Arianes |
| Cargo | Abogado del Estado-Jefe en Cádiz |
| Páginas | 510-522 |
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Informe elaborado el 19 de marzo de 2003 por don Manuel Ponce Arianes, Abogado del Estado-Jefe en Cádiz.
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Vista la consulta de referencia, el Abogado del Estado que suscribe tiene el honor de informar a V. I. lo siguiente:
1. Se examina una petición de anulación de determinadas actuaciones urbanísticas relacionadas con la Junta de Compensación del polígono ... (aprobación de Estatutos, bases de actuación y constitución de la propia Junta) y, por los motivos que pasamos a exponer, no se comparten las objeciones realizadas por don ...
En primer lugar las consecuencias derivadas de la declaración de nulidad de un Plan de Ordenación, a la postre de una disposición de carácter general, no son ni mucho menos tan drásticas como el Sr. ... expone. Basta con leer el texto tradicional del artículo 120.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, que nos decía que:
1. La estimación de un recurso interpuesto contra una disposición de carácter general implicará la derogación o reforma de dicha disposición, sin perjuicio de que subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.
Este precepto ha venido a ser sustituido en la actualidad por el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, que nos dice que: Page 511
Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente.
Por lo que respecta al momento en el que se producen tales efectos generales (erga omnes), habrá que estar al artículo inmediato anterior, el 72.2, que nos dice:
2. La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada. También se publicarán las sentencias firmes que anulen un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas.
Concordante con los anteriores, el artículo 102.4 de la Ley 30/1992, en la redacción dada por Ley 4/1999, de 13 de enero, después de hablar de indemnización por revisión de actos nulos de pleno derecho, apostilla:
... sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.
A la hora de interpretar estos preceptos sólo un sector doctrinal, muy minoritario, considera que todos los actos firmes dictados al amparo de la disposición general anulada son nulos de pleno derecho por incompetencia manifiesta. Esta fundamentación es criticada por algún pronunciamiento judicial, como la Sentencia del TSJ de Andalucía (Sevilla) de 14 de julio de 1992, que entiende que para valorar la competencia habrá que acudir al momento en que el acto se dicta, y no mirarlo desde el prisma de la declaración de nulidad de la norma de cobertura, requiriéndose para que el acto de aplicación fuese nulo una verdadera incompetencia manifiesta con causa independiente y sustancial, esto es distinta a la que dio lugar a la nulidad de la norma de cobertura.
La visión radical de este sector minoritario a la hora de detectar y calificar los posibles vicios se compensa curiosamente con una opinión mucho más abierta a la hora de permitir la subsanación, pues entienden que ésta produce efectos retroactivos y no debe limitarse a actos anulables, sino hacerse extensiva también a los nulos de pleno derecho. El resultado práctico final es entonces muy similar, pues aunque admitan muchos casos de nulidad de pleno derecho, la mayoría de ellos son subsanables o convalidables.
Frente a este sector, la gran mayoría de la doctrina se divide en dos grupos: Page 512
- aquellos que entienden que los actos administrativos de aplicación del reglamento, al quedar sin cobertura jurídica, son actos que infringen la Ley y, como tales, incurren en vicio de anulabilidad, quedando inatacables por haberse sobrepasado ampliamente los plazos para interponer recurso administrativo contra ellos. Si aplicamos esta doctrina a nuestro caso los actos administrativos de aplicación serían firmes e inatacables, dado el plazo transcurrido desde su aprobación.
Se trata de una postura que cuenta con un amplio respaldo jurisprudencial; así por ejemplo, entre otras muchas: SSTS 21 mayo 1988 (Ar. 3926), 24 julio 1990 (Ar. 5938), 3 octubre 1991 (Ar. 8537), 19 mayo 1992 (Ar. 4154), 2 julio 1992 (Ar. 6108), 18 septiembre 1992 (Ar. 7443), 20 julio 1993 (Ar. 6248), 25 enero 1994 (Ar. 338), 17 febrero 1994 (Ar. 1372), 24 junio 1994 (Ar. 4722), 30 enero 1995 (Ar. 1693), 9 noviembre 1995 (Ar. 592), 15 febrero 1996 (Ar. 1722) y 17 octubre 1996 (Ar. 7276). Como muestra reproducimos un fragmento suficientemente significativo de esta última:
... aun cuando es cierto que la declaración de nulidad de una disposición general por ser de pleno derecho, a tenor de lo expresamente establecido en el artículo 47.2 de la LPA, debe producir sus efectos ex tunc y, por consiguiente, en principio, pierde la virtualidad legitimadora de cualquier acto que en ella pretenda ampararse, no lo es menos que, por exigencia del principio constitucional de seguridad jurídica, como esta Sala tiene declarado en Sentencias de 30 de marzo y 4 de mayo de 1993 y en garantía de las relaciones establecidas, esta eficacia se encuentra atemperada por el precitado artículo 120 LPA, aplicable tanto a los supuestos de recurso administrativo como a los de recurso jurisdiccional, que dispone la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la disposición general declarada nula, con equiparación, por tanto, de la anulación a la derogación, aunque sólo, como queda dicho, respecto de los actos firmes, subsistiendo en cuanto a los de diferente naturaleza la posibilidad de impugnarlos si así lo permite la legalidad aplicable una vez declarada nula la disposición general.
- aquellos otros que entienden necesario estudiar caso por caso para comprobar si el vicio es de anulabilidad (con lo que habría quedado convalidado automáticamente por transcurso de los plazos para interponer recurso) o nulidad de pleno derecho, en cuyo caso cabría todavía solicitar la revisión. Dentro de este grupo se insiste reiteradamente en que el caso más normal (más aún si el vicio que determina la nulidad sea de forma y no de fondo) es que se trate de simple anulabilidad, por haberse dictado el acto en contra de Ley (por haber desaparecido, tras la declaración de nulidad, la norma de cobertura), supuesto que se encuadra dentro de la anulabilidad (y por tanto subsanado por el transcurso de los plazos de impugnación). El caso mucho menos frecuente será el de nulidad de pleno derecho, pues tendría que concurrir alguna de las causas tasadas del artículo 62.1 de la Ley 30/1992. Page 513
También en este grupo se habla de que la conservación del acto administrativo puede tener su apoyo no sólo en el Derecho escrito, sino que igualmente puede venir exigida por un principio general del Derecho, como el de seguridad jurídica.
El Sr. ... parece apoyar su petición de nulidad única y exclusivamente en la anulación del PGOU, cosa que, como vemos, no es admisible, por cuanto esta nulidad no se transmite automáticamente a los actos de aplicación (menos aún cuando éstos son firmes), sin que apunte ninguna causa de nulidad específica que pueda predicarse de tales actos administrativos (se trata de un escrito que contiene alegaciones meramente formales, sin presentar objeciones de fondo). Procedería en consecuencia la declaración de inadmisión de la petición de nulidad (al amparo del art. 102.3 de la Ley 30/1992, en redacción dada por la Ley 4/1999)...
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