Diez años de experiencia regulatoria. La CMT
| Autor | Gloria Calvo |
| Cargo | Abogado del Estado y Consejera CMT |
| Páginas | 14-36 |
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El proceso de la efectiva liberalización del sector de las telecomunicaciones, largamente gestado desde los primeros años 90 y definitivamente puesto en marcha en España hace ahora exactamente diez años, ofrece al análisis atento un conjunto de elementos que trascienden su ámbito específico para extenderse sobre el sentido general, y las herramientas más apropiadas, para garantizar que una regulación predecible, neutral y bien adaptada a las características de cada momento y sector, dote a la actividades económicas de la seguridad jurídica que requieren para su sano desarrollo.
El hecho de encontrarnos, además, a las puertas de una nueva etapa caracterizada por un fuerte proceso de renovación tecnológica que ha de afectar a las redes de acceso, hace que esa reflexión general resulte de primera utilidad
Dos serán los elementos que, a modo de balance y desde la perspectiva del proceso español, abordaré en estas páginas: el papel de las Autoridades Nacionales de Regulación y sus perspectivas de evolución, y los resultados observables en el mercado y la adaptación de las herramientas regulatorias a los nuevos retos.
«Los Estados Miembros velarán por que cada una de las misiones asignadas a las autoridades nacionales de reglamentación en la presente Directiva y en las directivas específicas sea desempeñada por un organismo competente». Artículo 3.1 de la Directiva marco1.
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Desde que en los años 80 la Comisión Europea iniciara, con los primeros Libros Verdes, el largo recorrido que culminaría con la despublicatio de las actividades de telecomunicaciones, la necesidad de la existencia en cada Estado Miembro de una Autoridad Nacional de Regulación ha sido considerada pieza clave de todo el armazón regulatorio que había de dar cuerpo al proceso.
Y desde ese momento, quedaban definidos los atributos de que habían de quedar revestidos en orden al cumplimiento de la importante función que se les asignaba.
La independencia, ordenada a garantizar la imparcialidad y objetividad de sus decisiones, y ella misma asegurada a través de la necesaria suficiencia competencial y de recursos y de la autonomía de organización, y el carácter sectorial, derivado de la especificidad del marco regulatorio diseñado cuyos objetivos, como veremos más adelante, resisten mal la identificación unívoca con aquéllos típicos de la regulación de mercados maduros.
Ambas aparecen como características peculiares de estas Autoridades cuya naturaleza, por otra parte, resultaba entonces, y todavía ahora en gran medida, extraña a los modos tradicionales de organización administrativa típicamente continental.
Tales atributos, por otra parte, habían de tener como contrapartida la exigencia de la mayor eficiencia en el cumplimiento de sus funciones de ordenación de los mercados, que justificara por sí misma, su creación y existencia. La imparcialidad y la transparencia resultan, consiguientemente, correlatos necesarios de la independencia otorgada.
Abordaremos a continuación el análisis y la evolución de esos atributos institucionales en el caso de la CMT.
Los Estados Miembros garantizarán la independencia de las autoridades nacionales de reglamentación, velando por que sean jurídicamente distintas y funcionalmente independientes de todas las entidades suministradoras de redes, equipos o servicios de comunicaciones electrónicas (...)
. Artículo 3.2 de la Directiva marco.
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«Los Estados Miembros velarán por que las autoridades nacionales de reglamentación ejerzan sus competencias con neutralidad y transparencia». Artículo 3.3 de la Directiva marco.
El marco regulador comunitario exigía, desde el origen, la garantía de independencia de las Autoridades Nacionales de Regulación si bien, en un primer momento, configurada ésta a la medida del propio proceso de liberalización, esto es, como separación de las funciones de regulación y explotación; independencia, por tanto, respecto de los operadores cuya actividad había de ser el objeto de la regulación misma , hasta entonces frecuentemente confundidas ambas en el mismo sujeto, dado el carácter de monopolios públicos de la mayor parte de los operadores.
Forzoso sin embargo es señalar cómo, desde bien temprano, la independencia aparecería también como garantía de una actuación desprovista de consideraciones de naturaleza más coyuntural, típicas de la intervención del poder político y, en consecuencia, aquél concepto inicial, más limitado, de la independencia vendría a quedar integrado también por la separación entre las competencias de determinación del marco regulatorio, responsabilidad de aquél, y su administración autónoma, competencia propia de las ANRs.
No todas las Autoridades Nacionales de Regulación tenían garantizadas desde el inicio ambas vertientes de la independencia lo que, con el paso del tiempo, ha determinado que los proyectos de revisión actualmente en curso en el ámbito comunitario, contemplen la extensión explícita del contenido inicial de la independencia, para reforzarla con la autonomía respecto de los Gobiernos, a los que compete fijar, en el seno de las Instituciones comunitarias y en su incorporación a los Ordenamientos nacionales, el marco que aquéllas deben luego administrar,
La CMT, desde su origen, resultó dotada por el legislador de las características necesarias para asegurar la independencia en su sentido más amplio, si bien no puede obviarse la interferencia que en su pleno ejercicio supuso la decisión de modificación de su sede, con grave perjuicio para el correcto desempeño de sus funciones.
En efecto, el conjunto legislativo conformado por la Ley 12/ 1997,de 24 de abril, de Liberalización de las Telecomunicaciones yPage 17 la Ley 11/1998, de 24 de abril, primera Ley General de Telecomunicaciones configuran a la CMT como regulador verdaderamente independiente.
De acuerdo con la Exposición de Motivos de la 12/1997, «[L]a exigencia inaplazable de salvaguardar el cumplimiento efectivo por todos los partícipes en el mercado de las telecomunicaciones de los principios de la libre competencia, transparencia e igualdad de trato, hace imprescindible la creación de una Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, como órgano independiente encargado de velar por la aplicación de tales principios y arbitrar en los conflictos entre los operadores del sector», lo que luego fue incorporado, por vía de remisión, en la Ley General de 1998.
Más tarde, la Ley 32/2003, General de Telecomunicaciones, actualmente vigente, destaca en su Exposición de Motivos entre sus objetivos, el de reforzar «las competencias y facultades de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones en relación con la supervisión y regulación de los mercados».
Ahora bien, siendo de esencial importancia la totalidad del diseño realizado en la Ley, la garantía de la independencia de la CMT en el ejercicio de sus funciones descansa, de modo muy específico, en dos previsiones que se han revelado determinantes para su capacidad de ordenación del mercado y que la caracterizan: de un lado, ad extra, la revisabilidad exclusivamente jurisdiccional de sus decisiones, que constituye diferencia esencial con otros reguladores en nuestro Ordenamiento y se constituye en verdadera clave de bóveda de esa administración independiente de la regulación del sector; y de otro, ad intra, su autonomía organizativa y presupuestaria.
Ambas han resultado determinantes para garantizar que esa independencia se ejerce en garantía de la imparcialidad, objetividad y rigor técnico de sus decisiones, en definitiva, de la seguridad jurídica de los actores en el mercado.
Comenzaremos por el segundo aspecto.
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«El Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones aprobará el Reglamento de Régimen Interior de la Comisión, en el que se regulará la actuación de los órganos de ésta, el procedimiento a seguir para la adopción de acuerdos y la organización de personal.
El acuerdo de aprobación del reglamento de régimen interior deberá ser aprobado con el voto favorable de dos tercios de los miembros que componen el Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones». Artículo 48.10 de la Ley 32/2003.
«La Comisión tendrá patrimonio propio, independiente del patrimonio del Estado». Artículo 48.13.
La configuración de la organización interna de la CMT aparece, a mi modo de ver, como instrumental, pero igualmente esencial, para ese ejercicio independiente de sus competencias y aparece caracterizada por una clara separación de las funciones de instrucción y las de decisión, y por una estructura interna que combina equilibradamente la colegialidad en el órgano supremo de decisión, y la organización jerárquica necesaria para el funcionamiento eficiente de toda organización.
El Reglamento de Régimen Interior recoge, desde la constitución de la Comisión, el molde con el que han ido tomando cuerpo lo que hoy son sus características bien establecidas, norma interna de adopción por el Consejo con mayoría reforzada de dos tercios de sus miembros, lo que la ha protegido de modificaciones derivadas de situaciones internas que luego se han revelado coyunturales.
Tres son los órganos identificados en esa norma interna: el Consejo, al que compete la adopción de todas las decisiones de aplicación de la normativa reguladora, así como las relativas a la definición de las grandes líneas en materia de organización interna y política de personal; el Presidente, quien ostenta la...
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