Estudio sobre las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional en los recursos de inconstitucionalidad ...
| Autor | María Teresa Poveda Díaz |
| Cargo | Funcionaria del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado |
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INTRODUCCION
La Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, intentó abordar la resolución de los problemas existentes en un país como España con una longitud de costa de 7.880 kilómetros aproximadamente, de los que el 24 por 100 corresponde a playas. Los espacios costeros habían sufrido desde los años sesenta un fuerte incremento de la población, intensificándose usos turísticos, industriales y de transporte. Todo ello, al no estar encauzado convenientemente desde una previa planificación territorial y ante la inexistencia de una normativa proteccionista del dominio público marítimo terrestre, ha ocasionado el deterioro del litoral, al pasar al proceso urbanizador aquellos espacios más frágiles desde el punto de vista medio ambiental.
Con la Ley de Costas del 88 se trató de conseguir un objetivo fundamental, la protección jurídica de los espacios litorales, siendo conscientes los redactores del Proyecto de Ley que no era la solución a situaciones irreversibles, pero sí un freno al proceso de deterioro y de privatización, cambiando la postura de dejación administrativa por una postura activa de acción, en unos casos restaurando los principios del Derecho histórico sobre protección del demanio, en otros incorporando preceptos y técnicas nuevas. La nueva normativa venía, además, a cumplir un mandato constitucional: «La Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad...» (art. 132 de la Constitución española), así como a desarrollar los principios establecidos en el artículo 45 de la Constitución: «Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales...
Se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado», para quienes violen lo dispuesto con anterioridad.
También se recogían en la Ley los criterios contenidos en la Recomendación 29/1973, del Consejo de Europa, sobre protección de zonas costeras, y en la Carta del Litoral de 1981, de la Comunidad Económica Europea, y en otros planes y programas de la misma.
No obstante, la Ley es profundamente innovadora, y la mayoría de las Comunidades Autónomas costeras (excepto Andalucía, Asturias y Murcia), así como diputados del Partido Popular, consideraron que mediante el establecimiento de las normas contenidas en la misma el Estado invadía competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio y Urbanismo e incluso se vulneraba el principio de autonomía municipal; también consideraron se infringía el principio de seguridad jurídica, suponiendo en algún caso violación del derecho de propiedad, por lo que se recurrió ante el Tribunal Constitucional. Siendo también recurrido su Reglamento por el Gobierno vasco, Junta de Andalucía, Consejo de Gobierno de las Baleares y Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña. Estos recursos se han resuelto mediante las sentencias de 4 de julio y 17 de octubre de 1991.
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PRINCIPIOS DE LOS QUE PARTE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE 4 DE JULIO DE 1991
La sentencia de 4 de julio de 1991, publicada en el Boletín Oficial del Estado el 29 de julio de 1991, dictada como consecuencia de los recursos de inconstitucionalidad planteados contra la Ley 22/1988, de Costas, fundamenta su fallo en los siguientes principios:
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La competencia de ordenación del territorio y urbanismo de las Comunidades Autónomas no puede impedir al Estado el ejercicio de sus propias competencias exclusivas. La política de ordenación del territorio es de una enorme amplitud, y nació juntamente para coordinar o armonizar, desde el punto de vista territorial, los planes de actuación de las distintas Administraciones. Cuando la función ordenadora se atribuye a las Comunidades Autónomas, ésta no puede entenderse en términos tan absolutos que elimine o destruya las competencias que la propia Constitución reserva al Estado.
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Según la Constitución, es competencia propia del Estado la determinación de aquella categoría de bienes que integran el dominio público natural, correspondiéndole por tanto definir el dominio público marítimo - terrestre (art. 132.2 C.E.), y establecer su régimen jurídico, incluyendo dentro del mismo las medidas necesarias para asegurar su integridad.
Estas competencias, según el Tribunal, le habilitan para limitar su utilización, así como para condicionar el uso de los terrenos colindantes y, en definitiva, a incidir sobre las propias competencias de las CC.AA. en materia de ordenación del territorio y urbanismo.
Esta competencia estatal para la protección del dominio público marítimo - terrestre la funda el Tribunal sobre dos pilares específicos:
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Las normas que garanticen la utilización, pública, libre y gratuita del dominio público o establezcan limitaciones al uso del mismo y en los terrenos colindantes deben ser iguales para todos los españoles (arts. 149.1.1.º y 45 C.E.).
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Debe ser el Estado el que establezca toda la normativa que considere indispensable para la protección del medio ambiente (art. 149.1.23.º). Le compete al Estado la legislación básica y su desarrollo, sin perjuicio de que estas medidas proteccionistas, establecidas por la Ley de Costas, sean mejoradas por las CC.AA. mediante la elaboración de medidas adicionales.
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Basándose en estos principios, considera el Tribunal constitucionales, como medidas medio - ambientales, las Normas de protección previstas en el artículo 22 L.C., así como la servidumbre de protección de 100 metros prevista en el artículo 23, que la justifica en que la protección de los bienes que integran el dominio público marítimo - terrestre y la preservación de sus características no puede alcanzarse si no se dictan normas medioambientales, limitando la libre disponibilidad de los terrenos colindantes. Estas limitaciones sólo el Estado las puede imponer de modo general, garantizando al tiempo la igualdad básica de todos los españoles. No obstante, declara inconstitucional el artículo 26 de la Ley, que prevé que corresponde al Estado autorizar los usos permitidos en la zona de servidumbre de protección, al tratarse de una función ejecutiva que corresponde a la Comunidad Autónoma.
La servidumbre de tránsito para el paso público peatonal y de vehículos de vigilancia, así como la servidumbre de acceso al mar, señala el Tribunal se justifican por la defensa del uso general del dominio público marítimo - terrestre, correspondiendo a su titular hacerla efectiva.
También incluye el Tribunal como medida medio - ambiental las limitaciones establecidas para la zona de influencia (500 metros desde el límite interior de la ribera del mar), la prohibición de publicidad en el demanio, así como la localización fuera de la ribera del mar de los paseos marítimos y las instalaciones de tratamiento de aguas residuales.
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También se impugna la Ley no ya por transgresión de normas competenciales, sino por violación del principio de seguridad jurídica, cuando define el dominio público (arts. 3, 4 y 5. L.C.); a ello replica el Alto Tribunal que el legislador puede modificar las definiciones de las realidades naturales a las que la Constitución alude. Esta le faculta para determinar qué bienes han de formar parte del dominio público estatal, y que en todo caso formarán parte de él la zona marítimo - terrestre y las playas. Pero los conceptos legales previos de lo que es z.m.t. o playas no son conceptos constitucionales y, por tanto, el legislador, al definirlos con mayor precisión, es libre para escoger los criterios definitorios que considere más conveniente. En este sentido puede establecer regulaciones distintas de la propiedad en razón de la naturaleza de los bienes.
Según el Tribunal Constitucional, las limitaciones introducidas con carácter general en el Capítulo II del Título I de la Ley, aun cuando impliquen restricción de derechos, no permiten exigir indemnización, y la eliminación de titularidades privadas sobre terrenos incluidos en el dominio público la realizó la Constitución; los titulares de enclaves declarados privados por sentencia firme pasan a ser concesionarios, lo que implica una singular forma de expropiación, y con ella la indemnización correspondiente, la concesión que se otorga.
En cuanto al deslinde, como título suficiente para declarar la posesión y titularidad dominical del Estado y para rectificar las inscripciones registrales contradictorias, que se impugna por dotar al acto administrativo de deslinde de la eficacia propia de las sentencias judiciales (transgrediendo los artículos 106 y 33.3 de la Constitución), el Tribunal considera que el acto de deslinde no es asimilable a una sentencia judicial, puesto que expresamente se alude a la posible reclamación judicial. Sin que suponga tampoco expropiación sin justa compensación económica. La inclusión en el deslinde de bienes que no lo estaban con anterioridad no supone expropiación sin compensación, ya que los antiguos titulares pasan a concesionarios, igual que los titulares de enclaves. Por último, el Tribunal considera justa la menor compensación económica a las titularidades dominicales enclavadas en el demanio amparadas no por sentencia firme, sino por la inscripción registral, a los que se refiere la Transitoria 1.2.
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Las CC.AA. impugnaron también la Ley por las importantes actuaciones que se reserva el Estado en cuanto a la «utilización del dominio público marítimo - terrestre» (Título III) y, en concreto, por las extensas facultades estatales que habilitan para la ocupación de dicho dominio, y consideraron que invadían específicas competencias autonómicas, en especial las de puertos que no sean de interés general y ordenación del territorio.
Puntualiza el Tribunal que en puertos que no sean de interés general la gestión del demanio ocupado, y por tanto la facultad...
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