La dicotomía tasa/precio
| Autor | Javier Martín Fernández |
| Páginas | 21-59 |
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Los Entes públicos, para el cumplimiento de las funciones que tienen encomendadas, deben realizar determinados gastos y, paralelamente, obtener los ingresos necesarios para sufragarlos. Estos últimos los pueden buscar, al igual que cualquier agente del mercado, a través de la realización de actividades económicas, la cesión de su patrimonio o acudiendo al endeudamiento. Pero, lo que realmente distingue a los Entes públicos del resto de agentes es la posibilidad de obtener ingresos mediante el establecimiento de prestaciones patrimoniales de carácter coactivo.
A nadie se le escapa la importancia que, en los sistemas tributarios modernos, ocupan los distintos impuestos como instrumentos para obtener ingresos públicos. No obstante, debe señalarse, a renglón
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seguido, que no existe un impuesto que, por sí solo, sea capaz de lograr todos los ingresos con los que satisfacer las necesidades públicas2, por lo que es necesario acudir a «otros ingresos» que permitan financiar la realización de determinadas actividades a cargo de los Entes públicos.
Desde nuestro punto de vista, la tasa asume un papel fundamental en este contexto, en la medida en que sirve para obtener un ingreso público por parte de aquel que se beneficia, directamente y en mayor medida, de una actividad pública. Además, ha de tenerse en cuenta que, en un ámbito político de incremento de la carga tributaria, la tasa es una pieza importante en la obtención de recur-sos, aunque, en ocasiones, se suele denominar como tal a lo que realmente es un impuesto.
Dentro de los ingresos públicos, la clasificación que más ampliamente se ha divulgado por la literatura financiera y por los Manuales de Hacienda Pública, ha sido la de Seligman3. Para este autor, el Estado puede ejercer el poder fiscal para establecer exacciones coactivas a los particulares, es decir, tasas, contribuciones especiales e impuestos.
Limitándonos por nuestro objeto de estudio a las primeras, debe señalarse que son una exacción muy discutida a lo largo del tiempo y que presenta unos perfiles poco definidos. No obstante, para el citado autor hay tres caracteres que las diferencian frente a los impuestos: se determinan como un pago por un privilegio especial, no deben exceder del beneficio apreciable para el particular y, final-mente, suponen la prestación de un servicio por un Ente público.
Esta clasificación de los ingresos ha sido muy utilizada en la Hacienda Pública pero no ha estado exenta de matizaciones. Así, Einaudi propone el establecimiento de un concepto de precio cuasiprivado y otro de precio público al que llama precio político, y que define como «compensación, menor que el coste total, pagada por el contribuyente por un servicio especial y divisible que se le presta a su demanda y que satisface simultáneamente una necesidad indivisible de todos los ciudadanos»4. Este concepto ha sido desa-
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rrollado como mecanismo de financiación de las empresas públicas, como forma de obtener un ingreso que cubra el coste de producción del bien o servicio que se suministra pero que, en cualquier caso, es inferior al que se obtendría a través de precios de mercado5.
El origen «económico» de la categoría del precio público explica el tradicional desinterés por la doctrina española del Derecho financiero y tributario y que sólo se ha preocupado de ella hasta su inclusión en diversas normas. En efecto, hasta la Ley 4/1988, de 5 de julio, de Tasas y Precios Públicos de la Comunidad Autónoma de Andalucía (en adelante, LTPPCA); la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas locales (en adelante, LRHL) y, finalmente, la LTPP, no se había recogido positivamente este recurso en el ordenamiento español y que algún autor ha calificado de «flamante»6. Ello explica, también, que la Exposición de Motivos de la LTPP señale que esta figura estaba «mal definida en nuestro ordenamiento» y que era «necesario acometer a nivel legal la regulación del régimen jurídico del precio público y su delimitación con las tasas».
No obstante, debemos señalar que no es que esta figura estuviese mal definida o insuficientemente regulada sino que carecía de existencia en el ordenamiento español, salvo las previsiones de la norma andaluza, ya que la referencia iba dirigida a las tarifas, cánones y precios administrativos7, por más que el núm. 2 de la disposición transitoria de la LTPP haga mención a «los precios públicos actualmente vigentes». Lo cierto es que los redactores de la LTPP pretendieron, entre otras cosas, cambiar la ambigua denominación de tarifas por la de precios públicos. Por el contrario, un sector doctrinal consideró que toda la actividad del sector público responde al interés general y, en consecuencia, debían reconducirse los precios a la concepción sustancial de tributo8.
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La LTPP vino a sustituir en el ordenamiento español a la Ley de 26 de diciembre de 1958, de Tasas y Exacciones Parafiscales (en adelante, LTEP), que, a su vez, había dado cumplimiento a la disposición adicional quinta de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957, que emplazó al Gobierno a elevar a las Cortes las normas por las que se aplicaban las tasas y exacciones.
La LTEP pretendía lograr dos objetivos fundamentales. En primer lugar, garantizar a los ciudadanos que no se impondrían tasas ni exacciones parafiscales sino a través de una Ley. En segundo lugar, que el destino de los fondos logrados se destinaría a los fines previstos en su Ley de creación.
El primero de estos objetivos supone la recepción de uno de los principios que informan los sistemas tributarios modernos, en la medida en que, como señaló Valdés Costa, «la obligación de pagar el tributo reconoce en el Estado constitucional contemporáneo, como única fuente, la Ley»9, y se plasmó en su art. 3, que vino a establecer que «no podrá establecerse ninguna tasa ni exacción parafiscal sino por Ley votada en Cortes». Dicho precepto constituye el precedente normativo del actual art. 10 de la LTPP10.
Por su parte, el segundo de los objetivos nos pone en contacto con el fenómeno de la parafiscalidad, cuyo origen se encontraba en la llamada «Hacienda Institucional» y a través de la cual se trataba de financiar la participación del Estado en la Economía mediante la serie de entes que personificaban esta descentralización funcional11.
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En efecto, a partir de los años cuarenta del pasado siglo, el Estado español asume un papel importante en la actividad económica, con el consiguiente incremento de los recursos de origen parafiscal. Este fenómeno se ha definido por la doctrina atendiendo al carácter extrapresupuestario de sus ingresos, su afectación a fines específicos o porque su gestión se encomendaba a órganos no integrados en la Administración financiera12. Además, era frecuente que este tipo de recursos se establecieran mediante simples disposiciones reglamentarias. En definitiva, se conculcaban los principios de reserva de Ley y de presupuesto único.
Con estos condicionantes, la LTEP inicia el proceso de reordenación de este tipo de recursos en España y, sobre el que la Exposición de Motivos de la LTPP, señala que «no puede decirse que haya sido sencillo ni siquiera que se encuentre terminado». Para ello, aquella norma señaló que no podría establecerse ninguna tasa ni exacción parafiscal sino a través de una Ley votada en Cortes y que sus elementos debían ser regulados por una norma de igual rango. Con ello no se hacía otra cosa que recordar la vigencia del principio de reserva de Ley tributaria, que rige para todo tipo de exacciones públicas de carácter tributario13. De aquí que presente gran importancia el régimen transitorio fijado por esta Ley para convalidar un gran número de tasas existentes a su entrada en vigor.
La LTEP trató de reducir las diferencias en la gestión y control existentes entre el sistema fiscal y los tributos parafiscales. Así las cosas, se unificaron los procedimientos de recaudación, se estableció la aplicación de la vía de apremio, el carácter privilegiado de sus créditos y el ingreso en el Tesoro de las cantidades obtenidas, que pasaban a integrarse en los Presupuestos Generales del Estado.
La Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria (en adelante, LGT/1963), da un paso más en este proceso de ordenación de las tasas, al cubrir algunas lagunas que presentaba la normativa existente. A tenor de su art. 26.2 «participan de la naturaleza de los impuestos las denominadas exacciones parafiscales cuando se exijan sin especial consideración a servicios o actos de la Administración que beneficien o afecten al sujeto pasivo». Con ello se estaba seña-
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lando que los tributos parafiscales podrían ser, como todos los tributos, impuestos, tasas o contribuciones especiales, según su hecho imponible.
Además, la promulgación de la LGT/1963 dotó de estabilidad conceptual a la ordenación de los tributos al delimitar sus distintas clases y su definición legal. En este sentido, se definieron las tasas como «aquellos tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización del dominio público, la prestación de un servicio público o la realización por la Administración de una actividad que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo» [art. 26.1.a)]. Este concepto...
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