Diálogo social y grado de tolerancia del riesgo

Introducción

Pese a los beneficios de la tecnología que, como individuos, disfrutamos todos los días, parece haber un escepticismo creciente sobre la capacidad de la ciencia para resolver todos nuestros problemas, y una ansiedad cada vez mayor sobre los posibles impactos negativos de algunos logros científicos. Nos preocupa que vivamos en un mundo caracterizado por un alto grado de incertidumbre, que exige una enorme y difícil adaptación de nuestros enfoques del riesgo.

Los individuos y las sociedades toman decisiones importantes sobre qué riesgos están dispuestos a asumir y qué riesgos deciden rechazar

Los individuos y las sociedades toman decisiones importantes sobre qué riesgos están dispuestos a asumir y qué riesgos deciden rechazar. Prohibir o aceptar los alimentos OMG, o determinar la localización de un depósito de residuos nucleares, son ejemplos cotidianos de tales decisiones. Los políticos han de adoptar un enfoque equilibrado entre la protección de la seguridad y la asunción del riesgo, evitando tanto los riesgos excesivos como el rechazo absoluto del riesgo (que Aaron Wildavsky define como 'ningún ensayo sin garantías previas contra el error'), postura que parece haberse infiltrado en la vida política (Wildavsky, 1988). Pero ¿qué criterios deben aplicarse a estas decisiones? En particular, ¿cómo equilibrar los beneficios del progreso tecnológico con el mantenimiento de altos niveles de seguridad? Unas respuestas claras a estas preguntas permitirían una comunicación más eficaz entre los interesados en el tema del riesgo.

Los políticos deben alcanzar un equilibrio en su enfoque del riesgo: evitar tanto la evaluación inadecuada como el rechazo absoluto del riesgo Aceptación del riesgo

La tecnología resulta aceptable para un individuo si crea un equilibrio aceptable entre costes y beneficios. En la vida diaria, las personas eligen entre diversas líneas de acción, cuyas consecuencias pueden suponer riesgos. Según B. Fischhoff: 'si una persona acepta una línea de acción, por ejemplo conducir hacia un punto determinado, a pesar de conocer los riesgos, entonces estos riesgos se pueden considerar aceptables, en el contexto de las demás consecuencias de la acción'. Fischhoff subraya que las personas pueden elegir líneas de acción más arriesgadas (por ejemplo, utilizar un coche lento) y, por tanto, el riesgo se debe interpretar como un valor relativo, basado en la ponderación concreta de los costes y beneficios ligados a un contexto determinado. Así pues, 'un nivel de riesgo que es aceptable para una actividad puede parecer enormemente alto o maravillosamente bajo para otras' (Fischhoff, 1994). Más allá de los riesgos individuales, la dimensión social del riesgo se asocia, a menudo, con los peligros que pueden provocar una respuesta socio-política, por ejemplo, los riesgos de sucesos que causan un daño generalizado o a gran escala, o la aparición de múltiples desgracias en un único acontecimiento. Puede ser tentador considerar que, desde una perspectiva utilitarista, los riesgos socialmente aceptables son aquéllos cuyos beneficios superan a los costes para la sociedad en su conjunto. Sin embargo, este planteamiento no es éticamente aceptable en una sociedad democrática, sobre todo porque no distingue entre 'ganadores' y 'perdedores'. Para Fischhoff, la única solución éticamente aceptable es considerar que una tecnología es aceptable si crea compromisos riesgo-beneficio aceptables para cada miembro de la sociedad (Fischhoff, 1994). Esto exige que se definan marcos socialmente aceptables para tomar decisiones sobre la aceptación o el rechazo del riesgo.

Aunque, desde una perspectiva utilitarista, los riesgos socialmente aceptables son aquéllos cuyos beneficios superan a los costes para la sociedad en su conjunto, esto es inaceptable en una sociedad democrática, porque no distingue entre 'ganadores' y 'perdedores' Cuadro 1. Aparición del concepto de Grado de Tolerancia del Riesgo Los legisladores británicos, desde que en 1842 se aprobaron las leyes sobre fábricas, que introdujeron el término 'mejor práctica', han sostenido que la regulación debe ser tan flexible como sea posible. La regulación en el Reino Unido sigue la regla de 'razonablemente práctico' o 'mejor práctica'. En 1949 se introdujo el concepto de 'tan seguro como sea razonablemente practicable'. En 1974, de acuerdo con la ley de Salud y Seguridad, que se basó en las conclusiones del Comité Robens, la norma en el Reino Unido pasó a ser 'tan bajo como sea razonablemente practicable' (ALARP).

Sin embargo, cuando se publicó la ley de Salud y Seguridad en 1974, no se dictaron directrices cuantitativas sobre los niveles de exposición al riesgo que se ajustan al principio ALARP. El tema se puso de relieve en la época de la encuesta Sizewell B, cuando el inspector Sir Frank Layfield recomendó un planteamiento más cuantificado del principio ALARP. Siguiendo la encuesta, la Dirección de Salud y Seguridad (HSE) publicó en 1988 el estudio Tolerability of Risk From Nuclear Power Stations (Grado de tolerancia del riesgo de las centrales nucleares), en un intento de asignar valores numéricos al principio. Actualmente, y después de una amplia consulta, las autoridades británicas han vuelto a confirmar su compromiso de continuar utilizando el TOR, después de la publicación del informe Reducing Risks, Protecting People (Reducir los riesgos, proteger a las personas) en 2001. En este informe se define el TOR como un marco útil 'para adoptar decisiones acerca de si los riesgos de una actividad o proceso son inaceptables, tolerables o ampliamente aceptables' y su aplicación en la práctica. En este contexto, 'tolerable' no significa 'aceptable', sino que se refiere a la disposición de la sociedad en su conjunto a convivir con un riesgo, a fin de asegurar ciertos beneficios, en la confianza de que merece la pena correr el riesgo y de que éste está siendo adecuadamente controlado (HSE, 2001).

Qué es el TORLa HSE ha presentado el significado y el valor del 'grado de tolerancia del riesgo' ('tolerability of risk, TOR) (figura 1) de una forma asequible para el público en general: 'el triángulo representa niveles crecientes de 'riesgo' para una actividad peligrosa determinada, a medida que nos movemos desde la parte inferior hacia la parte superior'. El triángulo se puede dividir en tres zonas:

La zona superior es la de nivel de riesgo inaceptable. En la práctica, un riesgo que cae en esta zona se considera inaceptable, cualesquiera que sean los beneficios que lleve aparejada la actividad. Toda actividad o práctica que contenga riesgos que caen en esta zona superior debe prohibirse por principio, a menos que se pueda modificar para reducir el riesgo, de modo que caiga en una de las zonas inferiores, o que haya razones excepcionales para mantenerla.

La zona inferior es la de nivel de riesgo ampliamente aceptable. Los riesgos que caen en esta zona se consideran, en general, insignificantes y adecuadamente controlados. Los organismos reguladores no exigirán otras medidas para reducir el riesgo, a no ser que haya medidas razonablemente practicables. Los niveles de riesgo que caracterizan esta zona son comparables a los que la gente considera insignificantes o triviales en su vida diaria. Son típicos de las actividades que no son, de por sí, muy peligrosas, o de actividades peligrosas que están controladas o se pueden controlar para reducir el riesgo hasta niveles muy bajos. No obstante, la HSE recomienda que los responsables reduzcan el riesgo, siempre que sea razonablemente posible, o cuando la ley lo exija.

La zona intermedia es la de nivel de riesgo tolerable1. Los riesgos de esta zona son típicos de las actividades que la gente está dispuesta a tolerar, a fin de asegurar sus beneficios, confiando en que:

la naturaleza y el nivel del riesgo se evalúen convenientemente y los resultados se utilicen para dictar medidas de control;

los riesgos residuales no sean excesivamente altos y se mantengan tan bajos como sea razonablemente posible;

los riesgos se revisen periódicamente para garantizar que siguen cumpliendo los criterios ALARP Figura 1. El marco del TOR El TOR es un concepto dinámico, que se caracteriza por la integración, en el proceso de toma de decisiones, de estimaciones sobre los riesgos individuales y sociales, ya que las distintas percepciones pueden presentar patrones de tolerancia muy diferentes (Slovic, 1998). Según la HSE: 'los criterios sobre el riesgo individual son una condición necesaria, pero no siempre suficiente por sí misma (.), se sabe que el riesgo social ha sido un elemento adicional importante, y a veces predominante' (HSE, 1989). Este esfuerzo por combinar el riesgo individual con el riesgo social constituye la misma esencia del concepto de TOR.

El planteamiento equilibrado de los riesgos individuales y sociales que implica el TOR se puede caracterizar como un proceso de negociación o transacción entre las estimaciones de riesgo individual y los valores preferentes de los actores Este planteamiento equilibrado entre riesgos individuales y riesgos sociales se puede caracterizar como un proceso de negociación (los economistas dirían una transacción) entre las estimaciones de riesgo individual y los valores preferentes de los actores. En otras palabras, se podría decir también que el TOR trata de alcanzar un equilibrio conceptual entre utilidad (esto es, la necesidad de que las decisiones sobre el riesgo se basen en estimaciones suficientemente amplias y fiables) y equidad (garantizar que todas las preocupaciones sociales se tengan en cuenta de forma adecuada).

Se debe prestar cierta atención a las oportunidades y problemas relacionados con el TOR. En particular, el atractivo conceptual del TOR debe contrastarse con su eficacia. El TOR suscita una serie de cuestiones importantes: ¿es un concepto aplicable? ¿qué metodología debe seguirse para aplicarlo? ¿cómo puede aplicarse a situaciones de riesgo concretas? La combinación efectiva de criterios de riesgo social y de riesgo individual en un marco manejable ha exigido que la HSE clarifique cuáles serían los límites entre las zonas ampliamente aceptable, tolerable e intolerable del marco del TOR. La HSE ha revisado también las metodologías concretas que han de seguirse para incluir los criterios sociales en situaciones determinadas.

El sistema británico de gestión de la seguridad 'favorece la evaluación del riesgo, combinada con límites de exposición que se pueden medir y, por tanto, controlar y poner en práctica con éxito, exigiendo adecuadamente su cumplimiento' (Rimington, 1993). El TOR reclama, pues, un esfuerzo sostenido para mejorar las estimaciones cuantitativas. La HSE ha propuesto directrices generales para la medida de la tolerancia (HSE, 2002). La esencia de la metodología propuesta es la siguiente: En la fase de evaluación del riesgo, la evaluación debe basarse en el mejor asesoramiento científico disponible.

Deben ponerse a punto procedimientos para mostrar cómo se puede mantener el riesgo tan bajo como sea razonablemente posible.

Las medidas para revisar periódicamente los riesgos deben incluir la integración de nuevos conocimientos y la comprobación de nuevas técnicas para reducir o eliminar los riesgos.

Cuestiones no resueltas: la relevancia más general del concepto de TOR

Ciertos especialistas del sector académico, como Sheila Jasanoff y David Vogel, así como algunos responsables de la regulación, en especial Lord Ashby, han destacado que el modelo flexible de regulación del Reino Unido es a la vez único y altamente satisfactorio. De hecho, estudios realizados a mediados de los años 80 pusieron de manifiesto que el modelo británico fue capaz de conseguir prácticamente los mismos beneficios para el medio ambiente y la salud pública que el modelo norteamericano, pero a un coste mucho menor. El mundo de la regulación está, sin embargo, cambiando y ello puede tener consecuencias para el futuro del TOR. Al mismo tiempo, el TOR es, esencialmente, un concepto británico y puede no ser fácilmente trasladable a otros países.

Un límite práctico del marco TOR en el mismo Reino Unido radica en que la HSE no tiene competencia universal sobre todos los riesgos importantes. Por ejemplo, la HSE no regula la mayoría de los daños ecológicos, los riesgos en el mar o los de la aviación, ni los riesgos en la asistencia sanitaria (Rimington, 1993). Por ello sería necesario comprobar las posibilidades de aplicación del TOR en estas áreas. Un problema más grave sería el carácter 'difuso' del componente social del marco TOR. En particular, la formalización de los aspectos sociales del TOR puede ser un problema en ciertas áreas, considerando los obstáculos metodológicos para la cuantificación del riesgo social (Cohen, 1996; Evans y Verlander, 1997).

Por último, aunque las estimaciones cuantitativas de la probabilidad de que se presente un peligro determinado son bastante estables y optimistas (como resultado de los avances tecnológicos), las percepciones del riesgo por parte del público son mucho más variables. La comunicación es clave a este respecto, tanto para suavizar las grandes fluctuaciones, como para captar los cambios en las percepciones del público y en los niveles de tolerancia del riesgo. En muchos casos, aparece una tendencia a la disminución del grado de aceptación del riesgo en partes importantes del público, a medida que su entorno va siendo más seguro. Ello sugiere que un marco como el TOR, que combina las estimaciones estadísticas sobre la ocurrencia de peligros con las preocupaciones sociales sobre el riesgo, es de por sí inestable, o al menos propenso a la fluctuación. En la mayoría de los casos, la aplicación del TOR exigirá prestar atención a la evolución de las 'líneas de tolerancia', lo que podría generar costes importantes y haría necesario diseñar herramientas sofisticadas para apreciar las percepciones del riesgo, aunque dichas percepciones sean más difíciles de cuantificar que la probabilidad técnica de los peligros.2 Un ejemplo típico del declive de las líneas de tolerancia, debido a la evolución de las percepciones del público, es el de la aviación comercial. En los últimos veinte años se ha mantenido un alto nivel de seguridad y las tasas de accidentes son estables o ligeramente decrecientes. Sin embargo, debido sobre todo al continuo aumento del tráfico aéreo, el número de accidentes crecerá. Este cambio 'estadístico' probablemente dará como resultado un menor grado de aceptación social de los riesgos relacionados con los viajes aéreos (NEA, 2002a). Esto supone una considerable presión sobre el sector, para mejorar más los niveles de seguridad, como resultado del declive de la 'tolerancia'. Puede generar costes y crear una situación muy difícil para un sector ya sometido a enormes tensiones económicas (especialmente después del 11 de septiembre de 2001).

La aplicación del marco TOR puede exigir que se preste atención a la evolución de las 'líneas de tolerancia', aunque las percepciones sobre el riesgo pueden ser más difíciles de cuantificar que la probabilidad técnica de los peligros

Conclusión

La inclusión de distintos intereses en el proceso de toma de decisiones es un hecho directamente ligado a un contexto cultural determinado. El uso del TOR fuera del Reino Unido implicaría considerar en detalle los sistemas de decisión específicos de cada cultura. La HSE describe el proceso de decisión que condujo al marco TOR como 'complejo y con una variedad de aportaciones' (HSE, 2002), lo que posibilita el juicio de los responsables de la regulación y la flexibilidad de quienes toman las decisiones. De hecho, parece que la HSE ha gozado de un alto grado de discrecionalidad para definir la naturaleza de la participación de los distintos actores en el proceso. El hecho de que el modelo sea propiedad del organismo regulador y el carácter 'de arriba a abajo' del proceso resultante no parecen causar problemas de credibilidad o confianza en el Reino Unido. Sin embargo, la mayor o menor facilidad con que este modelo se pueda aplicar en otros contextos está aún por ver. Parece, por ejemplo, que el organismo regulador del Reino Unido es 'una burocracia configurada por las tradiciones históricas del funcionariado británico', con énfasis en los conocimientos generalistas y administrativos, más que en los prácticos y técnicos (Hutter y Manning, 1990).

Como subraya la HSE, toda discusión informada sobre el riesgo suscita 'consideraciones éticas, sociales, económicas y científicas'; por ejemplo, sobre si ciertos peligros deben siquiera tomarse en consideración (véase el debate europeo sobre los organismos modificados genéticamente); sobre hallar el equilibrio correcto entre los beneficios para la sociedad del conocimiento y de la tecnología; sobre los posibles efectos adversos, económicos y sociales, de los nuevos avances; o sobre el equilibrio correcto entre los beneficios individuales y los sociales. El TOR ofrece un enfoque conceptual de estos problemas, que podría de otro modo ignorarse o subestimarse. Su ventaja fundamental es que la combinación de criterios probabilísticos y sociales es una alternativa creíble frente a la sola y exclusiva atención a los números. Además, el conocimiento del marco TOR y otros modelos análogos puede contribuir a una discusión informada, haciendo más eficaz la comunicación sobre los problemas relacionados con el riesgo. Que las partes interesadas conozcan el modelo utilizado por los organismos reguladores, su estructura y sus limitaciones, es básico para una comunicación eficaz entre ellos (recíprocamente, una comunicación más eficaz entre las partes interesadas puede mejorar su aportación al modelo y la aplicación de éste).

Palabras clave

riesgo, grado de tolerancia, gestión de la seguridad Notas1. Por tanto, aunque puede que estos términos hayan sido intercambiables en su uso por algunos autores, es importante subrayar que, en el marco TOR, el grado de tolerancia y el grado de aceptación son conceptos distintos. A diferencia de la aceptación, que es una noción absoluta, 'la tolerancia se refiere a la disposición a convivir con el riesgo, a fin de asegurar ciertos beneficios, y en la confianza de que está siendo adecuadamente controlado. Tolerar un riesgo significa.algo que necesitamos mantener bajo revisión y reducirlo tanto como podamos'.

2. Aunque, en general, no conviene ser demasiado optimistas sobre los datos cuantitativos, ya que se ha demostrado que las estimaciones de la probabilidad del riesgo propuestas por los expertos tienden a subestimar el riesgo.

Referencias

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Contactos

Frederic Bouder, King's Centre for Risk Management Tel.: 44 (0)207 848 25 43, fax: 44(0) 207 848 27 48, correo electrónico: frederic.e.bouder@kcl.ac.uk Dimitris Kyriakou, IPTS Tel.: +34 95 448 82 98, fax: +34 95 448 83 39, correo electrónico: dimitris.kyriakou@jrc.es Sobre el autorFrederic Bouder trabaja en el King's Centre for Risk Management (King's College, Londres) desde mayo de 2003. Está investigando sobre la contribución de la percepción del riesgo y de la comunicación del riesgo al cambio del grado de tolerancia del riesgo en el campo de la salud. Entre 1996 y 2003 trabajó en el Servicio de Administración Pública de la OCDE. Sus principales campos de actividad son los temas relativos al gobierno, el desarrollo sostenible y la gestión del riesgo. Antes de incorporarse a la OCDE, trabajó como consultor en Administración Pública. Estudió en el Institut d'Etudes Politiques de París (Derecho y Economía) y en la Universidad de París I Panteón-Sorbona, donde realizó investigación de postgrado en Derecho comparado.