El diálogo entre los órganos de garantía de los derechos fundamentales laborales

Autor:Fernando Valdes Dal-Ré
Páginas:89-109
 
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5.1. Las dificultades, más de orden ideológico que jurídico, para su efectivo reconocimiento

32. Como ya tuve oportunidad de razonar en la parte introductoria del presente trabajo260, la doctrina científica, nacional y extranjera, ha ido elaborando, a partir del último tercio del siglo XX, un sólido corpus teórico sobre tres nociones estrechamente vinculadas entre sí: pluralidad constitucional, diálogo judicial y protección multinivel de los derechos fundamentales. No es mi intención reiterar ideas anterior-mente expuestas; y tampoco debatir sobre cuál de estas nociones ha actuado como factor determinante de las dos restantes. El propósito de las observaciones que a continuación siguen se centra, de manera exclusiva, en examinar las vías a través de las cuales ha discurrido -o se ha orillado- el diálogo entre los tres órganos que, en el espacio europeo, son llamados a tutelar los derechos fundamentales de matriz laboral; a saber: el TEDH, el TJUE y el CEDS. No obstante y con carácter previo, me parece pertinente reflexionar sobre las dificultades de tono mayor que han concurrido y siguen concurriendo para la efectiva implantación de un diálogo entre los mencionados órganos de garantía.

Sin duda alguna, la primera y acaso la primordial de las dificultades reside en la falta de homogeneidad de los mencionados órganos de garantía, ya que, mientras dos de ellos, el TEDH y el TJUE, tienen una naturaleza jurisdiccional, el CEDS carece de esa naturaleza. La ausencia de una actividad jurisdiccional clausura, así pues, la ocasión misma de incluir al órgano privado de esta propiedad en los escenarios propios de un diálogo, que se define estrictamente como judicial. De esta diversa condición, derivaría a su vez un caudal de diferencias que imposibilitaría no ya la apertura de un diálogo sino, a un nivel más profundo de ideas, la aplicación de la noción misma de diálogo, asentado, precisamente, sobre un presupuesto de tipo funcional, cual es la comunicación entre tribunales. Entre otras diferencias, podrían citarse acaso como significativas el carácter no vinculante de las decisiones

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(informes y conclusiones) adoptadas por el CEDS, la inviabilidad de la presentación de quejas individuales y, en fin, la no vigencia de una de las manifestaciones del principio de subsidiariedad, cual es haber agotado los mecanismos nacionales de protección de los derechos fundamentales. Como ya tuve la oportunidad de dejar constancia en la parte introductoria de la presente exposición, es esta la premisa por la que opta la doctrina científica, tanto nacional como extranjera, que de manera mayoritaria construye los conceptos de pluralismo constitucional y protección multinivel de derechos fundamentales en estrecha vinculación con la noción de diálogo judicial.

No es mi intención entrar a debatir la naturaleza de la actividad del CEDS, bastando recordar a estos efectos la tesis mantenida por el propio Comité que, en la decisión de fondo de 8 de diciembre de 2004261,

argumentó que del protocolo "que prevé el sistema de reclamaciones colectivas resulta que la apreciación jurídica de la conformidad o no de la situación con la Carta corresponde únicamente" al propio CEDS, destacando a renglón seguido, con toda razón, que ello es lo que acontece "en el caso de los tratados que han instaurado un órgano de control, ya sea jurisdiccional o cuasi-jurisdiccional, encargado de apreciar la conformidad de las situaciones de los Estados miembros con el tratado" (ap. 23).

La identidad que el CEDS hace entre su actividad y la que realizan otros órganos de garantía de origen igualmente convencional me parece especialmente adecuada a los efectos de definir la eficacia de las resoluciones o dictámenes provenientes de este tipo de órganos, máxime cuando en fechas relativamente recientes ha habido en España una controversia de esta índole. De las complejas y largas vicisitudes del asunto derivado de la emisión de un dictamen por el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, que entendió la vulneración por España del art. 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966)262, pueden extraerse algunas conclusiones provisionales, predicables con criterios de generalidad a los informes de ese tipo de Comités, la principal de las cuales es, de seguro, que sus decisiones, conclusiones o recomendaciones no son jurisdiccionales ni jurisdiccionalmente ejecutivas.

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Es esta, sin embargo, una aseveración de la que no cabe inferir la ausencia de toda fuerza vinculante que, en el caso del CEDS le viene incluso reconocida de manera sistemática por el Comité de Minis-tros, al menos en relación con las partes contratantes que han firmado el Protocolo sobre las reclamaciones colectivas. Y es que, en efecto y tratándose del sistema de reclamaciones colectivas, el CEDS actúa con parámetros claramente jurisdiccionales (en las fases tanto de admisibilidad como de enjuiciamiento del fondo), emitiendo decisiones de fondo que, como se ha hecho constar, tienen la misma estructura que las sentencias judiciales263. La utilización por el mencionado órgano de control de criterios de interpretación típicamente jurisdiccionales, tales como la consideración de la CSE como un instrumento vivo, destinado a hacer realidad los valores que la inspiran (dignidad, autonomía, igualdad y solidaridad)264, el manejo de juicios de ponderación, en los que la suficiencia y proporcionalidad desempeñan un papel relevante, o, en fin, la toma en consideración del desigual grado de prosperidad económica de los diferentes EM ilustran la anterior aseveración. Por lo demás, la doctrina procedente del CEDS al interpretar la CSE, en cualquiera de sus dos versiones, y resolver las reclamaciones colectivas alberga una "jurisprudencia social" más intensa y rica que las de los Tribunales de Estrasburgo y Luxemburgo, propiciando un orden "europeo social y económico justo"265.

Pero al margen de cuál sea la naturaleza que se atribuya a los come-tidos encomendados al CEDS por la normativa aplicable e, incluso, admitiendo que su actividad no es plenamente jurisdiccional, la falta de una identidad funcional entre los órganos que tutelan, en el espacio europeo, los derechos fundamentales laborales no impide, en mi opinión, la elaboración de una doctrina acerca del diálogo entre estos órganos. En este potencial diálogo concurre, primeramente, el contexto institucional necesario para el desarrollo y maduración de una comunicación entre esos órganos de garantía; esto es, la existencia de una pluralidad de órdenes normativos supraordenados, ninguno de los cuales reconoce a los otros como fuente de su validez. En segundo lugar, el objetivo básico de una comunicación semejante coincide con el perseguido con el denominado "diálogo judicial", que no es otro que el

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construir un cuerpo de doctrina sobre los derechos que han de ser asegurados, "mutuamente compatible"266o "mutuamente aceptable"267a través del que resulte factible no ya uniformar aquellos sino armonizarlos, intentando conciliar su contenido, sus límites o, incluso, las técnicas de ponderación que haya de efectuarse en relación a cada uno de ellos. En tercer lugar, también en esta conversación la protección de los derechos fundamente ha de calificarse como el denominado "territorio disputado"; esto es, el campo en el que las instituciones a examen, con una diversidad de textos y vías de interrelación entre sí, carecen de una autoridad última que determine el contenido de tales derechos268. Finalmente, el reconocimiento del diálogo entre los órganos a examen constituye una exigencia ineludible para asegurar unos niveles razonables de contención y, en su caso, composición de los potenciales conflictos que pueden darse en los ámbitos subjetivos y materiales de la tutela, en el espacio europeo, de los derechos fundamentales laborales, en particular, y el de los derechos fundamentales sociales, más en general.

Trasladando ahora las reflexiones al campo de las experiencias concretas, la comunicación entre el TEDH, el TJUE y el CEDS constituye una realidad, con independencia de la distinta densidad e intensidad mantenida por cada uno de estos órganos con los restantes. Precisamente, el objetivo de las reflexiones que a continuación siguen es analizar en qué términos ha discurrido y discurre este diálogo. Es este un diálogo que, conforme a la tipología al uso elaborada por solvente doctrina, reúne las notas de ser un diálogo "espontáneo" y "horizontal"269. La espontaneidad trae causa en la inexistencia de reglas procesales de carácter internacional que formulen obligaciones de comunicación entre los mencionados órganos; la horizontalidad nace del dato de que esos órganos actúan y resuelven los conflictos a ellos sometidos en situación espacial y jerárquicamente equiparables; es decir, todos ellos tienen una dimensión supranacional, instalándose en el espacio europeo. Y es un diálogo, por lo demás, que respecto de algunos derechos, señaladamente del principio de igualdad, está logrando la construcción y desarrollo de unos estándares europeos comunes270.

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5.2. Las interacciones entre el tedh y el ceds: un diálogo en lento progreso

36. A pesar de la ya larga vigencia, en situación de concurrencia temporal, de los textos sobre derechos fundamentales adoptados por el Consejo de Europa, la toma en consideración por el Tribunal de Estrasburgo de los derechos enunciados en la primera versión de la CSE y, en su caso, de la jurisprudencia del CEDS271no será inmediata; antes al contrario, incurrirá en notables retrasos. En concreto, el comienzo del diálogo...

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