La protección del deudor hipotecario. La insuficiencia de la reforma para la defensa del deudor-consumidor

Autor:María Ángeles Alcalá Díaz
Cargo:Catedrática acreditada de Derecho Mercantil Exdirectora General de los Registros y del Notariado
Páginas:6-15
 
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I Aspectos económicos y evolución normativa

La crisis del mercado hipotecario desencadenada en los últimos años y cuyas causas y consecuencias han sido profusamente abordadas desde distintos ámbitos ha supuesto, entre otras muchas cosas, un cambio sustancial de perspectiva de la legislación sobre créditos y préstamos hipotecarios en España, especialmente en relación con los instrumentos de protección del deudor hipotecario.

Dentro de los cambios experimentados por la legislación reguladora del mercado hipotecario en relación con los titulares de créditos hipotecarios, destaca la sustancial modificación de los objetivos de política legislativa, como se evidencia del análisis de diversas normas. Así, pueden distinguirse dos etapas bien diferenciadas: por una parte, el conjunto de normas dictadas hasta 2011, en las que el objetivo del legislador es la dinamización y flexibilización del mercado hipotecario. En esta fase se incluyen la Ley 41/2007, de 7 de diciembre, por la que se modifica la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de regulación del mercado hipotecario y de otras normas del sistema hipotecario y financiero, de regulación de las hipotecas inversas y el seguro de dependencia y por la que se establece determinada norma tributaria, y la Ley 2/2009, de 31 de marzo, por la que se regula la contratación con los consumidores de préstamos o créditos hipotecarios y de servicios de intermediación para la celebración de contratos de préstamo o crédito. En esta etapa de la legislación se sitúa también la Orden EHA/1718/2010, de 10 de junio, de regulación y control de la publicidad de los servicios y productos bancarios. En este proceso legislativo se pretende agilizar la contratación de estos productos financieros, para lo cual se suprimen controles. Esta misma orientación normativa se aplica a la publicidad de servicios y productos bancarios. Por el contrario, se refuerzan los deberes de información y algunos de los controles en su formalización cuando los créditos y préstamos hipotecarios son concedidos a consumidores por empresas que no son entidades de crédito.

La segunda etapa está marcada por la crisis económica y del mercado hipotecario, lo que explica un cambio sustancial de los fines de la política legislativa. Esta fase de la legislación se inicia en 2011 y se extiende con distintas normas a lo largo de 2012 y

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2013. Las reformas legales, en un primer momento, refuerzan la transparencia e información para, posteriormente, incrementar las vías que eviten la ejecución hipotecaria, la protección del deudor cuando esta ya se ha iniciado y, finalmente, su suspensión en los casos de deudores sin recursos.

En este contexto normativo se incluyen la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, en la que se regula por primera vez el llamado crédito responsable; el RDL 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativas; la Orden EHA/2899/2011, de 28 de octubre, de transparencia y protección del cliente de servicios bancarios, en cuyo desarrollo se dictó la Circular 5/2012, de 27 de junio, del Banco de España, sobre transparencia de los servicios bancarios y responsabilidad en la concesión de préstamos; el RDL 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos, y, por último, el RDL 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios.

Sin embargo, gran parte de las medidas legales promulgadas a lo largo de 2012 dirigidas a la protección de los deudores hipotecarios sin recursos y con el objetivo de evitar o suspender los desahucios una vez concluido el procedimiento de ejecución han resultado claramente ineficaces. Por otra parte, debe destacar la STJUE de 14 de marzo de 2013, que declaró la incompatibilidad de la legislación hipotecaria española en materia de ejecución con la normativa comunitaria sobre protección de los consumidores. Con estas premisas se ha promulgado la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección de los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, con la que se modifica una parte sustancial de las medidas de protección del deudor hipotecario dictadas en los meses anteriores. Además, se modifican diversas leyes, como la normativa procesal de ejecución hipotecaria que adapta nuestra legislación a la referida Sentencia europea o la Ley Hipotecaria, entre otras.

De todo ello se evidencia un cambio de perspectiva del legislador, ya que, en un primer momento, dicta normas orientadas a dinamizar y agilizar la contratación para, posteriormente, ya en plena crisis financiera y del mercado hipotecario, insistir en la protección del deudor en el proceso de ejecución hipotecaria y, singularmente, en la protección del deudor-consumidor sin recursos.

No puede obviarse que las diferentes normas legales reguladoras de los créditos y préstamos hipotecarios no han tenido en cuenta la necesaria protección del deudor cuando tiene la condición de consumidor

Sin embargo, no puede obviarse que las diferentes normas legales reguladoras de los créditos y préstamos hipotecarios no han tenido en cuenta la necesaria protección del deudor cuando tiene la condición de consumidor. Así puede constatarse, en unos casos, en la previsión de diferentes niveles de protección del deudor hipotecario, con base en la naturaleza de las empresas que operan en el mercado y no por la condición de consumidor del deudor, y, en otros, por los problemas que genera la ausencia de un adecuado control preventivo de cláusulas abusivas.

En todo caso, se han producido numerosas intervenciones normativas en pocos meses, con carácter de urgencia y contenido parcial, que sucesivamente han sido modificadas, a menudo sobre la base de la ineficacia de las medidas introducidas. Todo ello muestra que el proceso legislativo ha sido desordenado y descoordinado, como evidencian la convivencia y la superposición de normas legales promulgadas en contextos económicos y jurídicos diferentes, con fines normativos opuestos y con resultados prácticos inconexos, cuando no directamente contradictorios. En ningún caso se ha abordado una reforma integral de la normativa reguladora de los créditos hipotecarios desde sus diversas perspectivas (procesales y sustantivas) y, sobre todo, adecuada a la legislación comunitaria y nacional de protección de los consumidores.

II Breve referencia a las últimas reformas legales y a las medidas introducidas
1. La Orden EHA/2899/2011 y sus normas de desarrollo

Las medidas de protección del deudor o potencial deudor hipotecario previstas en la mencionada Orden parten del desarrollo regulatorio del llamado préstamo responsable y se insertan en distintos aspectos de la contratación. Por una parte, se vuelve a insistir, en relación con esta tipología contractual, en la información, transparencia y estandarización de dicha información; por otra, se delimita el contenido mínimo del contrato, y, finalmente, se refuerzan los instrumentos de control en la fase de formalización del contrato, en la que se incluye el asesoramiento previo al contratante de un crédito hipotecario.

En relación con la información pre-contractual, los arts. 20 a 25 regulan los diversos deberes de información y los instrumentos documentales a los que debe incorporarse dicha información. Así, el art. 20 prevé que el Banco de España elabore una Guía de acceso al préstamo hipotecario, cuya finalidad es que quienes demanden servicios bancarios de préstamo hipotecario dispongan de la información adecuada para adoptar sus decisiones de financiación. El art. 21 regula la llamada ficha de información precontractual, que las entidades de crédito deberán proporcionar a los clientes que soliciten información sobre los préstamos hipotecarios ofertados y se facilitará median-te un documento estandarizado (FIPRE). En esta línea, el art. 22 regula la llamada ficha de información personalizada, que se suministrará ajustando la oferta a las necesidades de financiación, situación financiera y preferencias del cliente. Esta información se incorporará a un documento estandarizado, denominado FIPER.

Una vez que, tras la oportuna información, la entidad de crédito y el cliente muestren su voluntad de contratar un préstamo hipotecario, se...

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