La reclamación de deudas tributarias entre las administraciones locales

AutorJuan Arrieta Martínez de Pisón/Diego Marín-Barnuevo Fabo
CargoCatedrático de Derecho Financiero y Tributario. Universidad Autónoma de Madrid/Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Universidad Autónoma de Madrid
Páginas15-32

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I Introducción

El procedimiento1 de recaudación tributaria disciplina el ejercicio de la función administrativa conducente a la realización de los créditos tributarios y demás de Derecho público2, de forma que constituye una pieza esencial en la consecución de los fines que el ordenamiento jurídico reconoce al sistema tributario3.

La aplicación de las normas de recaudación ha planteado tradicionalmente un gran número de problemas, tanto desde la perspectiva de la Administración recaudadora como desde la perspectiva de los obligados tributarios de los que se recauda. Sin embargo, si precisamos aún más el estudio y nos centramos en la recaudación llevada a cabo por parte de las Administraciones locales, advertimos que presenta ésta una sintomatología más compleja y específica, derivada, entre otras razones, de la necesidad de aplicar una normativa estatal que no prevé las singularidades de organización existentes en las Administraciones locales y, también, de la limitación de medios materiales y humanos en el ámbito local4.

Pero sin duda, uno de los problemas específicos en materia de recaudación por parte de las administraciones locales es la dificultad –cuando no imposibilidad– para reclamar

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deudas de otras Administraciones territoriales. Se trata de un problema tan conocido como desatendido, si bien ha adquirido un especial protagonismo en los últimos tiempos como consecuencia de los nuevos requisitos de estabilidad y sostenibilidad contenidos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Es cierto que este problema puede existir en todas las Administraciones, pero no lo es menos que adquiere una especial intensidad en el ámbito local como consecuencia de un matiz singularmente relevante señalado hace años por BARQUERO ESTEVAN: la existencia de una limitación territorial a la actuación de la Administración local que le impide perseguir bienes del deudor más allá de dicho ámbito territorial5.

El propósito de este trabajo es identificar los fundamentos jurídicos que sustentan los problemas señalados y, en su caso, proponer, a la vista del ordenamiento jurídico, las soluciones que permitan superar tales deficiencias. Para este fin nos resultará obligado acudir a varios estudios que realizó de forma especialmente lúcida Juan Manuel BARQUERO ESTEVAN en los años noventa.

II La recaudación ejecutiva en el ámbito local

La cuestión que debemos resolver es saber si existe o no una facultad o competencia municipal para cobrar deudas de otras administraciones territoriales. O formulado de forma interrogativa deberíamos preguntarnos si puede una Administración local exigir y ejecutar deudas fuera de su territorio en el que alcanza su jurisdicción. Exigir deudas, evidentemente sí que puede, pues el procedimiento de recaudación es un procedimiento ejecutivo frente a cualquier obligado tributario, con independencia de que éste sea una persona física o jurídica, entidad de derecho público o privado, etc.

El problema vendría a la hora de ejecutar esas deudas exigibles, dado que, tanto si exige deudas al Estado, a las Comunidades Autónomas (CCAA) o a otras Corporaciones Locales (CCLL), se tratará casi siempre de ejecución de bienes situados fuera de su territorio, por lo que habría que preguntarse si una Administración local puede “salir” de su territorio para ejecutar deudas o, como dice el RGR, para el “cobro de las deudas y sanciones tributarias y demás recursos de naturaleza pública que deban”.

Para dar respuesta a este interrogante, debemos empezar recordando aquellos preceptos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), que regulan esta materia. En primer lugar, el art. 12.1 de la LBRL, que es el que literalmente advierte que “el término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias”. Junto a ello, el art. 4.1.f) de la LBRL precisa que, “en su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios (…): Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora”.

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Con tales limitaciones, la propia LBRL se ve obligada a imponer a todas las Administraciones el deber de respetar entre ellas el ejercicio legítimo de las competencias, así como prestarse mutuamente cooperación y auxilio6.

Por tanto, conforme a la normativa descrita, se puede concluir afirmando que, ni existe impedimento para el inicio del procedimiento de apremio y su notificación frente a un deudor cuyo domicilio radique fuera del término municipal, ni existe impedimento para la práctica de diligencias de embargo de bienes de su patrimonio radicados en el término de la Entidad acreedora.

Ahora bien, el problema realmente se suscita cuando resulte necesaria la realización de actuaciones de ejecución del cobro fuera de dicho término, porque el art. 8.3 del TRLRHL (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales), prevé una solución que resulta claramente insuficiente para lograr ese objetivo. El mencionado precepto señala que,

“Las actuaciones en materia de inspección o recaudación ejecutiva que hayan de efectuarse fuera del territorio de la respectiva entidad local en relación con los ingresos de derecho público propios de ésta, serán practicadas:
• por los órganos competentes de la correspondiente comunidad autónoma cuando deban realizarse en el ámbito territorial de ésta, y

• por los órganos competentes del Estado en otro caso, previa solicitud del presidente de la corporación”.

Este precepto resulta fundamental en materia de gestión recaudatoria y ejecutiva de deudas de particulares y de otras administraciones. Y es fundamental porque viene a decir, sencillamente que, con carácter general, las actuaciones de recaudación ejecutivas fuera del término municipal, no pueden ser llevadas a cabo por el municipio acreedor, sino que han de serlo por los órganos de la Administración superior. Y recuérdese que no se refiere sólo a ejecutar impagos de tributos propios de las entidades locales, sino de cualquier “ingreso de Derecho público”, concepto éste mucho más amplio. En definitiva, que las actuaciones de recaudación ejecutivas fuera del término municipal, no pueden ser llevadas a cabo por el municipio acreedor, sino que han de serlo por los órganos de la Administración superior.

Desde esta perspectiva, la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2011, dictada en interés de ley, ha fijado como doctrinal legal la imposibilidad de que las Administraciones locales puedan realizar actuaciones de recaudación ejecutiva fuera de su ámbito territorial. La existencia de una limitación territorial a la actuación de las CCLL

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impidiéndolas perseguir bienes del deudor más allá de su ámbito territorial7, es lo que obligaría a recabar la cooperación o auxilio de una Administración superior para hacer efectiva el crédito tributario o ingreso de Derecho público. Aunque, evidentemente, ese auxilio resultará difícilmente posible si lo que se persigue es, precisamente, ejecutar una deuda de esa misma Administración.

La citada Sentencia de 16 de marzo de 2011, tras recordar la prohibición de las Administraciones Territoriales de realizar actuaciones de recaudación ejecutiva fuera del ámbito territorial de su competencia, admite, única y exclusivamente, la realización de actuaciones preventivas de embargo.

“El titular del órgano recaudatorio de una Entidad Local es competente para dictar, en el seno del procedimiento ejecutivo de apremio, mandamiento de anotación preventiva de embargo de bien inmueble, respecto de inmuebles radicados fuera de su término municipal”.

Ciertamente, nuestra legislación no impide el inicio de un procedimiento de apremio y su notificación frente a un deudor cuyo domicilio radique fuera del territorio municipal, como tampoco impide lo que reconoce el Tribunal Supremo, esto es, la práctica de diligencias de embargo de bienes de su patrimonio radicados en el término de la Entidad acreedora. El problema no es ése, sino la realización de actuaciones de ejecución fuera de dicho término8.

Esta severa limitación ha sido denunciada sistemáticamente por los órganos de recaudación de las CCLL y Diputaciones, y desde luego, por la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), abogando por un modelo que no dificulte gravemente ni impida ejecutar deudas fuera del ámbito municipal o provincial, según se trate.

En este contexto, resulta revelador que la FEMP se dirigiera mediante escrito de 5 de marzo de 2007, a la Dirección General de Registros y Notariado (DGRN) manifestándole su preocupación por el contenido de su Resolución de 9 de marzo de 2006 en la que resolvía un recurso gubernativo interpuesto por el Ayuntamiento de Adeje contra la negativa del Registrador de Granadilla de Abona de practicar una anotación preventiva de embargo ordenada por un recaudador municipal respecto de los bienes inmuebles de un deudor sitos en otro término municipal. La DGRN desestimó el recurso y ratificó la negativa del Regis-trador de la Propiedad con fundamento en tres argumentos: por la falta de competencia del

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Ayuntamiento al carecer de jurisdicción para trabar bienes en actuaciones de recaudación ejecutiva situados fuera del territorio de su Corporación; porque el art. 8 del TRLRHL expresamente recoge que las actuaciones en materia de recaudación...

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