Deu anys de seguretat i policia autonòmiques

Page 111

Un dels punts més controvertits del procés de reconstrucció dels poders de la Generalitat de Catalunya ha estac la configuració de les competències policíaques auronòmiques i la conformació de la seva organització.

L'herència històrica i administrativa del secular Estat centralista encara té en el nostre sistema democràtic i pluralista un pes notable, com posen de relleu la cultura, les actituds i les concepcions actuals sobre la policia. Això explica que el poder central tingui una clara tendència a monopolitzar l'Administració policíaca amb el corresponent acaparament de competències en matèria de seguretat, i que es mostri injustificadament desconfiat respecte a altres administracions policíaques o que segueixi una línia de conducta paternalista en les seves relacions interadministratives.

La vella concepció sobre el poder de l'Estat i sobre la seguretat ciutadana, entesos en termes policíacs, ha determinat un veritable consens en les institucions centrals per interpretar, de la manera menys pluralista possible, el nostre ordenament constitucional i autonòmic en matèria de policia i seguretat i, en definitiva, per desfigurar les previsions del bloc de la constitucionalitat al respecte.

Les limitacions que aquesta lectura interessada de la normativa constitucional ha imposat a l'administració policíaca catalana són fàcilment constatables mitjançant una simple anàlisi comparativa amb la seva homòloga basca. Partint de la base que el marc normatiu del bloc de la constitucionalitat en els casos basc i català és pràcticament idèntic (amb alguna excepció com ara que l'Estatut basc assumeix la competència de trànsit per a la seva policia), la conclusió lògica i raonable és que els aparells policíacs basc i català haurien de ser coincidents pel que fa a desenvolupament i activitats.

Si es pren com a punt de comparació entre les policies basca i catalana la plantilla o membres que les componen en relació amb la població, àmbit territorial i competències que tenen assumides totes dues comunitats, arribem al resultat que Catalunya hauria de multiplicar per cinc la plantilla actual de Mossos d'Esquadra per equiparar-se al País Basc. Aquesta xifra és il·lustrativa del grau en què et poder central ha conculcat les previsions constitucionals i estatutàries en matèria de policia autonòmica per a Catalunya, especialment si la comparem amb la del País Basc que, com hem dit, es regeix per un bloc normatiu semblant.

Malauradament, davant una situació tan discriminatòria per a Catalunya com aquesta, s'ha adduït de vegades l'argument extralegal de les especials circumstàncies del País Basc. Aquest argument, però, és inacceptable perquè suposa que, a causa d'avatars ben coneguts, la llei es pot interpretar de manera diversa, i permet que la comunitat autònoma basca obtingui un nivell d'autonomia i de reconstrucció de l'aparell policíac molt superior al d'una comunitat com la catalana.

Page 112

Per arranjar el décalage que hi ha entre coces dues comunitats autònomes cal continuar confiant en el dret i reclamar que s'apliqui objectivament. És necessari, doncs, reconduir la discussió i l'anàlisi als textos legals fonamentals.

La Constitució espanyola ha estructurat les administracions públiques segons un model autonòmic, és a dir, no centralitzat. El principi fonamental que introdueix la nostra norma fonamental en aquesta matèria és obvi, si bé no ha estat recollit encara per la nostra jurisprudència. S'han constitucionalitzat tres nivells verticals de policia: la policia de l'Administració central de l'Estat a l'article 104; les policies d'aquelles comunitats autònomes que segons el seu estatut hi tinguin dret, a l'article 149-1.29, i les policies locals a l'article 148.1.22.

Aquest principi comporta que la policia -qualsevol d'aquestes tres policies públiques establertes i garantides per la Constitució- té assignat un nucli essencial de funcions que és precisament el que la configura com a tal institució policíaca. Qualsevol pretensió de convertir unes policies en subordinades o auxiliars de la de l'Estat, o qualsevol intent de bloquejar el seu procés de creació limitant la seva plantilla de tal manera que s'impossibiliti el compliment de les competències i serveis indispensables, toparia amb el principi constitucional de l'autonomia i la distribució de competències, i en concret amb la garantia institucional de la policia autonòmica que protegeix el seu contingut essencial. El Tribunal Constitucional ha definit clarament què s'ha d'entendre per garantia institucional, principi que resulta perfectament aplicable a la institució policíaca catalana. Així, a la sentència de 28 de juliol de 1981, assenyala que:

L'ordre jurídico-polític establert per la Constitució assegura l'existència de determinades institucions que són considerades components essencials. (...) Les institucions garantides són elements arquitecturals indispensables de l'ordre constitucional i les normes que les protegeixen són, sens dubte, normes organitzatives. (...) Per definició, doncs, la garantia institucional no assegura un contingut concret o un àmbit competencial determinat i fixat d'una vegada per sempre, sinó la preservació d'una institució en termes recognoscibles per a la imatge que en té la consciència social en cada temps i lloc. Aquesta garantia és desconeguda quan la institució és limitada de manera que se la priva pràcticament de les seves possibilitats d'existència real com a institució per convertir-la en un simple nom.

Si posem aquesta doctrina en relació amb una institució constitucional i tzada com la policia autonòmica catalana, sense gairebé competències ni plantilla, s'arriba a la conclusió que es vulnera aquesta garantia institucional ja que pràcticamente priva la policia autonòmica de possibilitats d'existència real com a institució.

La conversió d'un cos de policia que depèn d'una comunitat autònoma en una mera entelèquia conculca a la pràctica el sistema constitucional de distribució de competències. Fonamentalment perquè no es pot concebre la idea d'una comunitat autònoma sense l'existència d'una policia que asseguri el compliment i l'execució de les seves normes.

La Constitució i els estatuts d'autonomia han establert una distribució de competències a la qual s'ha de sotmetre el desenvolupament legal i reglamentari posterior. Com és obvi, l'exercici de les competències per part de la comunitat autònoma té efectes en els seus ciutadans. En el cas de transgressió, l'Administració autonòmicaPage 113 escà obligada a fer complir la normativa i, per tant, a exercir una activicac de coacció que, en molts casos, no serà únicament de policia administrativa, sinó també de policia judicial.

Per consegüent, l'activitat de policia judicial es converteix en una funció inherent a l'exercici efectiu per part de la comunitat autònoma de qualsevol de les seves competències perquè, altrament, l'infractor de la normativa autonòmica no podria ser perseguit per l'Administració autonòmica, i aquesta s'hauria de limitar a demanar ajut a una altra administració i a una altra policia, és a dir, a l'administració policíaca i governativa de l'Estat.

Ostrom descriu perfectament la situació que es produeix quan s'ignora aquest principi bàsic de l'Estat compost:

Una comunitat que està limitada a donar consell i a fer recomanacions sense la capacitat de fer complir les seves prescripcions com a normes de conducta vàlides i operatives no pot satisfer el requisit essencial d'un govern. (...) Un govern efectiu ha de fer complir les normes que són aplicables als individus.

¹

La funció de fer acatar l'ordenament autonòmic comporta, en última instància, la utilització de les facultats repressives respecte als infractors i aquestes, en la fase més decisiva del procés de fer complir la llei, recauen en la policia i en especial en aquella que té funcions de policia judicial. Sense l'exercici ple par part de la comunitat autònoma d'aquesta funció de policia en tota la seva amplitud, la majoria de les competències atribuïdes constitucionalment a la comunitat autònoma queden diluïdes.

D'altra banda, l'existència d'una policia dependent de la comunitat autònoma comporta per ella sola un poder de dissuassió i, per tant, un compliment voluntari més elevat del seu ordenament. I viceversa, la inexistència de policia condueix evidentment a un menor compliment d'aquest ordenament pel simple fet que la comunitat autònoma no disposa de la capacitat i de la funció dissuassòries i, el que és també molt important, de la funció policíaca preventiva.

Una comunitat autònoma pot tenir competències en matèria de sanitat, protecció del medi ambient, residus industrials i contaminants, transport de mercaderies i viatgers, joc, penitenciaria, protecció de menors i espectacles públics, entre altres. Si la funció de fer complir les respectives regulacions no la pot realitzar la comunitat autònoma perquè no té una policia, o tot i disposar-ne li han tret les funcions de policia judicial, és a dir, les funcions de prevenció, investigació i repressió de les activitats delictives, concomitants i inherents a cada una de les àrees competencials citades, és obvi que les seves competències resultin minvades per mitjà de l'artilugi legal de considerar que, com que es tracta de funcions de policia de seguretat o de policia judicial, correspon en exclusiva als cossos de seguretat de l'Estat.

Aquest fenomen és constatabte diàriament en les activitats d'administració de les comunitats autònomes. Un exemple il·lustratiu és el del control del transport de cavalls en relació amb l'epidèmia de pesta equina. Unes comunitats autònomes com Andalusia o Catalunya, que tenen competències en aquestes matèries, no es podenPage 114 responsabilitzar del compliment de la normativa sobre control del transport í prevenció de la pesta equina si no disposen al seu torn d'una policia sota la seva dependència i direcció que efectuï les activitats de control i investigació pertinents, tant en finques privades com en vies públiques. L'únic recurs que li queda a la comunitat autònoma és sol·licitar al governador civil que tingui la gentilesa d'exercir substitutivament amb la seva policia les competències i les mesures que la comunitat autònoma no pot aplicar ja que no disposa de la institució policíaca o de la plantilla adequada per complir aquestes missions.

En definitiva, l'efectivitat de les diferents competències autonòmiques i de les activitats que se'n deriven -procés d'execució, control i compliment- està, en la fase més decisiva, a mans de l'administració governativa i policíaca de l'Estat. Per tant, la inexistència d'un quadre policíac autonòmic proporcional al territori, al nombre d'habitants i al volum de competències de què disposa, permet concloure que aquestes competències són fins a cert punt merament nominals.

La qüestió que hem plantejat està en relació també amb la concepció que s'adopti sobre la seguretat pública davant el dilema de definir la seguretat ciutadana d'acord amb la vella concepció de l'«ordre al carrer», o bé entesa com qualsevol àrea que pugui afectar notablement la integritat física i els drets del ciutadà.

El concepte de seguretat pública és difícil de desvincular de la distribució de competències entre l'Estat i les comunitats autònomes. Delimitarem un determinat concepte de seguretat pública d'acord amb la nostra idea de distribució de competències. Es tracta, doncs, d'una qüestió controvertida. Avancem que apareixen dues cesis fins a cert punt contraposades: la primera afirma que la seguretat pública és una competència amb plena autonomia respecte a altres competències. En aquest sentit és més pròxima al concepte d'ordre públic en el règim pre-constitucional i únicament ha significat la implantació d'un nou terme. En consonància amb aquesta concepció s'afirma que la seguretat pública és una competència exclusiva de l'Estat.

La segona tesi, oposada a la primera, seria la que manté que la seguretat pública no és un concepte tan indeterminat com el d'ordre públic i, per tant, la seguretat pública està inclosa en la pràctica totalitat de les compecències distribuïdes entre l'Estat i les comunitats autònomes. Això és així perquè qualsevol competència comporta una parcel·la de seguretat-inseguretat pública.

En definitiva, la seguretat pública esca en íntima relació amb el compliment de la llei. Les accions d'incompliment de la llei són, en la majoria dels casos, les que afecten la seguretat, ja sigui en el camp del transport públic, de la sanitat o dels residus industrials. El concepte de seguretat és, doncs, un concepte menys ideologitzat que el d'ordre públic i més enquadrat en les accions de transgressió de la legalitat. Per tant, aquest concepte afecta la distribució compecencial en la matèria de seguretat pública, que en conseqüència no es pot entendre que sigui exclusiva de l'Estat.

La seguretat pública, com diu la Constitució, és la protecció dels drets i el manteniment de la seguretat ciutadana, i això es concreta en el compliment de la legalitat. És, doncs, una activitat prevenciva i repressiva al mateix temps.

La seguretat pública cé en els sistemes democràtics un contingut diferent del de manteniment de l'ordre del carrer. Seguretat és la protecció dels béns jurídics col·lectius i la vigilància davant els perills que corren aquests béns. I aquests perills ja no són únicament el desordre al carrer, sinó les amenaces contra la salut, contra el medi ambient i, en definitiva, totes les activitats que puguin comportar un dany greu i finsPage 115 i tot irreversible per a un sector de la societat, ja sigui en matèria d'utilització de l'energia nuclear, del transport o de la producció alimentària, entre altres.

La seguretat pública és entesa com el compliment del dret i de la legalicat. Atès que en el sistema autonòmic hi ha una producció normativa pluralista, la seguretat pública no és monopoli d'una sola institució, sinó inherent a qualsevol institució amb competències de producció normativa i d'execució. L'article 149.1.29 de la Constitució estableix l'exclusivitat per a l'Estat de la competència de seguretat pública, però afegeix a continuació «sense perjudici de la creació de policies autònomes», és a dir, reconeix aquesta compartició de la competència, ja que no té sentit constitucionalitzar la policia autonòmica i a continuació buidar-la de competències de seguretat pública com una jurisprudència del Tribunal Constitucional pretén defensar. La millor resposta és l'examen de l'elaboració d'aquest precepte durant el procés constituent.

Durant l'elaboració de la Constitució es van plantejar tres tesis contraposades respecte a la seguretat pública. Les tres posicions, però, van considerar que el concepte de seguretat pública estava vinculat al concepte de policia. I, per tant, no van discernir la separació entre competència material-seguretat i competència organitzativa-po-licia que ha defensat el Tribunal Constitucional.

Una postura minoritària mantenia que la seguretat pública era competència exclusiva de l'Estat i que s'havia de conservar en el text constitucional el terme «ordre públic» atès que era més ampli. Aquesta tesi la va defensar el Grup Popular, especialment López Rodó.

Una altra tesi, contraposada a l'anterior i defensada per un altre grup minoritari, afirmava que la competència de seguretat havia de ser exclusiva de les comunitats autònomes.² Davant d'aquestes dues posicions, es va formar una tercera proposta, defensada per pràcticament tot l'arc parlamentari (socialistes, nacionalistes, comunistes i Unió del Centre Democràtic), que es va formular en una esmena in voce i que va quedar finalment recollida a la Constitució a l'article 149-1-29 (en el Projecte, article 141.25):

L'Estat té competència exclusiva sobre les matèries següents: seguretat pública, sense perjudici de creació de policies per part de les comunitats autònomes en la forma que s'estableixi en els respectius Estatuts en el marc del que disposi una llei orgànica.

Per captar plenament el sentit d'aquest precepte constitucional i conèixer la intenció original dels constituents, és indispensable referir-se a les posicions dels grups que van donar suport i van encapçalar l'esmena in voce.

La substitució del concepte d'«ordre públic» pel de «seguretat pública» va estar des del primer moment vinculada a l'exclusivitat o no de la competència per part de l'Estat. López Rodó, del Grup Parlamentari Popular, va defensar el manteniment del concepte d'«ordre públic», entre altres coses, perquè «és indivisible».³

Page 116

El Grup Parlamentari Socialista, que va defensar a través del seu portaveu Peces Barba la substitució del terme «ordre públic» pel de «seguretat pública», va associar des del principi aquesta seguretat pública a una concepció contrària a l'exclusivitat per a l'Estat de la competència. Així, en resposta al Grup Popular, i reflectint els criteris de la gairebé totalitat dels grups parlamentaris que van donar suport a la redacció que s'ha consignat a la Constitució a l'article 149-129, Peces Barba va dir: «Tampoc no coincidim en la consideració que la seguretat pública sigui un terme que degrada el concepte d'ordre públic, i, evidentment, no coincidim en absolut que aquesta posició signifiquí tornar a l'Edat Mitjana.» I més endavant va establir, de manera paradigmàtica, el principi de l'Estat pluralista en matèria de seguretat pública en dir que: «Hi hauria aquí un argument fonamental o central en dir que quan existeixen òrgans de govern a les comunitats autònomes (fins i tot pensem en aquelles províncies que no són comunitats autònomes però que tenen una competència, la que sigui, no es tracta ara de discutir-ne el contingut, una competència legislativa i executiva de creació de normes), és necessari que aquests òrgans tinguin una possibilitat d'exercir la coacció. És claríssim; tots estem avui d'acord des de la teoria del Dret, que el Dret té com una de les seves característiques últimes la possibilitat d'exercir la coacció, la coercibilitat o executivitat, i això no és possible si no existeixen uns òrgans últims que són els que posen de relleu l'existència del Dret, que és la policia en aquesta actuació coactiva.»⁴

Deu anys d'aplicació de l'estatut d'autonomia català permeten de comprovar que s'ha fet una interpretació molt allunyada d'aquella intenció i dels seus principis, que la desconnecta de la Constitució i del seu procés d'elaboració. Aquesta interpretació desviada ha conduït al col·lapse del desenvolupament policíac autonòmic, fonamentalment perquè s'ha entès la Junta de Seguretat, prevista a l'Estatut d'Autonomia, com un òrgan de fiscalització i no com un òrgan de coordinació.

La Junta de Segutetat, un òrgan mixt que s'ha transformat en òrgan de decisió i fiscalització, no fa més que confirmar la tesi d'experts que consideren aquesta mena d'òrgans de decisió conjunta un «parany» perquè condueixen al manteniment de Vstatus quo i no al desenvolupament de les previsions legals que per obligació haurien de portar a terme. «En els sistemes de decisió conjunta, la falta d'acord provocarà amb tota probabilitat la «continuació» de les polítiques comunes existents, més que el retorn al «punt zero» de l'acció individual. (...) Els sistemes de decisió conjunta són doblement vulnerables a les conseqüències de falta d'acord: poden ser incapaços d'aconseguir un acord efectiu, i poden fer perdre als seus membres la capacitat independent per a l'acció.»⁵

En el nostre cas, el funcionament de la Junta de Seguretat de Catalunya no ha fet sinó confirmar la tesi exposada amb resultats perjudicials, no solament pel bloqueig de les iniciatives de la comunitat autònoma en un àmbit organitzatiu i competència! que li corresponia, sinó també perquè ha desbaratat el fi bàsic per al qual va ser creada, això és, la coordinació de les policies presents a Catalunya.

El bloqueig de la Junta de Seguretat té una solució alternativa, perfectamentPage 117 delimitada en el nostre ordenament constitucional, que consisteix a concebre-la com un òrgan de coordinació i no com una finestrella d'autorització prèvia per a la creació i desenvolupament de la policia autonòmica. La Junta de Seguretat com a òrgan exclusivament de coordinació està, a més a més, ratificada en la Llei Orgànica de Forces i Cossos de Seguretat (en endavant, LOFCS). L'error interpretatiu que comet la Generalitat resideix, doncs, a no utilitzar les competències previstes a la Constitució i a l'Estatut, concretament la competència de «creació» de la policia autonòmica. Competència no simplement executiva, sinó també legislativa. La previsió de l'article l4Ç).1.29 de la Constitució suposa una atribució plena en el marc de la legislació bàsica de l'Estat (actualment, la LOFCS). Significa que la comunitat autònoma té competència legislativa per crear la seva pròpia policia. Aquesta competència no s'exerceix ni finalitza amb la promulgació d'una llei d'article únic. La creació és un procés que no s'acaba fins que realment s'ha aixecat, cobert i acabat l'edifici policíac autonòmic. En el cas de Catalunya, aquest objectiu i aquest manament no es compliran mentre no es disposi d'un marc policíac mínim en relació amb la població i el territori de Catalunya per dur a la pràctica el conjunt de competències. Com hem dit, seguint els paràmetres del País Basc, la policia autonòmica catalana no estarà plenament creada fins que la seva plantilla no s'hagi multiplicat per cinc.

Per consegüent, per enllestir aquest procés de creació, existeix una via constitucional i estatutària que consisteix en la promulgació per part del Parlament català d'una llei «reguladora del procés de creació de la policia autonòmica»: Entre altres aspectes, s'hi haurien de consignar els increments anuals de plantilla fins a arribar a la creació definitiva del cos policíac. Aquesta tesi és avalada per la reserva de llei que existeix en matèria de regulació de l'estatut dels cossos funcionarials, com la policia, i mostra l'error en què incorre la interpretació que fa confluir el procés de creació i regulació de l'estatut funcionarial en la Junta de Seguretat. Si el Parlament fes ús de les competències que té, la Junta de Seguretat quedaria reduïda a la seva funció de coordinació pel que fe a la determinació de l'estatut, reglament, dotacions, composició numèrica i estructura, i desproveïda d'una competència legislativa de creació que és exclusiva del Parlament de Catalunya, en el marc de la LOFCS.

Aquesta legislació, a més d'establir l'estatut, hauria de regular també les funcions de policia judicial. No fa falta recordar aquí que l'article 29-1 de la LOFCS, que declara l'exclusivitat de la funció de policia judicial en favor de l'Estat no és d'aplicació a Catalunya en virtut de la clàusula d'excepció prevista en les seves disposicions finals.

Com és sabut, el tema de les competències de policia judicial ha estat un dels més controvertits durant aquests darrers anys. Una policia com l'autonòmica, sense competències de policia judicial, no és una policia en el seu sentit ple, sinó, a tot estirar, el que s'ha anomenat una «guàrdia vaticana». Consubstancial a la idea de policia és la seva dependència directa dels jutges i la seva capacitat d'investigació post-delictum en matèries que afecten les competències de la institució autonòmica.⁶

Page 118

No és aquest el lloc adequat per desenvolupar les interpretacions del nostre bloc de Ja constitucionalitat en matèria de seguretat i policia, però sí que hem d'afirmar un cop més que el Parlament de Catalunya té competències legislatives sobre tot el procés de creació de la policia autonòmica, competències legislatives ineludibles atès que el Tribunal Constitucional ha establert una reserva de llei en certes matèries relatives a l'estatut funcionarial. La renúncia, a aquestes competències i la seva reconversió en meres potestats reglamentàries ha estat un dels motius pels quals la Junta de Seguretat s'ha revestit unilateralment d'unes funcions que no li són atribuïdes ni per la llei ni per la lògica de funcionament d'un organisme de les seves característiques. En definitiva, als motius de bloqueig ja exposats hauríem d'afegir que, lamentablement, hi ha una manca de consciència a la nostra societat respecte a la necessitat de creació d'una veritable policia autonòmica de Catalunya que, en definitiva, ens homologaria als models de pluralitat policíaca que, no casualment, són els que dominen en la majoria d'Estats culturalment i democràticament més avançats. Com ja hem exposat, el ple desenvolupament autonòmic fa imprescindible una policia autonòmica amb plenes funcions i amb capacitat de presència i actuació en tots eis punts del territori català. Ajornar aquest objectiu és retardar l'aplicació d'un dels manaments bàsics de la Constitució i mantenir una autonomia esbiaxada.

-----------------------------

[1] Ostrom, The Política! Theory of a Compound Kepubtk. Designirtg tbe American Experiment, 1987, 38.

[2] Concretament, aquesta posició estava representada per Letamendía i per Barrera, aquest últim d'Esquerra Republicana de Catalunya.

[3] Diu López Rodó: «En canvi, en l'informe de la ponència, a part de rebaixar de categoria el concepte substituint «ordre públic» per «seguretat pública», introdueix la possibilitat de creació de policies autonòmiques. Crec que aquest precepte és clarament retrògrad. Això seria un retorn a l'Edat Mitjana. (...) Quan s'ha superat l'estat d'atomització medieval, hem deposar l'ordre públic en unes mans úniques i hi ha d'haver, doncs, unes forces de policia úniques dependents de l'Estat que salvaguardin l'ordre públic en tot el tertitori nacional.» Diari de Sessions de les Corts, núm. 90. Congrés. Comissió d'assumptes constitucionals i llibertats públiques. Sessió de 15 de juny de 1978, pp. 3.329-30.

[4] D.S.C. Congrés. Comissió d'assumptes constitucionals i llibertats públiques. Sessió de 15 de juny de 1978, p. 3.330. En termes semblants es van pronunciar els altres grups que van donar suport a aquesta esmena majoritària.

[5] Scharpf, «The Joint-Decision Trap: Lessons from German Federalism and European Integra-tion», Public Administration, vol. 66, 1988, pp. 257 i ss.

[6] La facultat legislativa del Parlament de Catalunya per regular sobre les funcions de policia judicial de la policia autonòmica no ha estat qüestionada per una Sentència del Tribunal Suprem de 15 de juny de 1989 que, tot i desestimar un recurs contra el Reglament de Policia Judicial (Reial Decret 769/1987, de 19 de juny) per la seva suposada extralimitació respecte a la LOFCS, assenyala que aquest reial decret no exclou per acció 0 omissió les possibles funcions de policia judicial que poden correspondre a la comunitat autònoma de Catalunya, atès que aquest reial decret no pretén realitzar una delimitació de competències, cosa que seria impròpia d'un reglament ja que està reservar a la tlei. (...) I sense desconèixer la competència que en la matèria pugui correspondre a la comunitat autònoma de Catalunya, d'acord amb la disposició final segona de la citada Llei de Forces i Cossos de Seguretat. Sense que s'adverteixi l'assignació d'un monopoli a les forces de seguretat de l'Estat en la matèria qüestionada, ja que aquest precepte ha de ser interpretat en el context de la reglamentació de què forma part.»