Criterios para determinar el sistema de resolución de las cuestiones prejudiciales administrativas y laborales

AutorNúria Reynal Querol
Cargo del AutorProfesora de Derecho Procesal Universidad Autónoma de Barcelona
Páginas319-349

Page 319

I Identificación de la cuestión prejudicial

1) Las cuestiones prejudiciales que se analizan en este capítulo son las que la LEC califica como prejudicialidad no penal en su art 42. Se trata, sin duda, de una de las innovaciones en materia de prejudicialidad que incorpora la nueva ley procesal civil, dado que la LEC de 1881 no contemplaba ninguna norma específica dedicada a regular la aparición en sede civil de problemas prejudiciales de naturaleza no penal.

La primera tarea que se presenta, así pues, es determinar el ámbito material al que se refieren estas cuestiones prejudiciales. Para empezar, del tenor literal de la Ley puede afirmarse de forma inequívoca que el mismo se caracteriza por no ser penal. Debe precisarse, sin embargo, el contenido de esta expresión.

De entrada, parece claro que, pese al encabezamiento del art 42 LEC, la expresión no incluye temas de naturaleza civil, dado que la prejudicialidad de este tipo ya es objeto de regulación en el art 43 del mismo cuerpo legal460.Page 320

Admitiendo, consiguientemente, la exclusión de los temas de naturaleza penal y civil, pues tienen una regulación propia, coincidimos con un sector de la doctrina a poner de relieve que el ámbito material al que puede referirse la prejudicialidad no penal puede parecer confuso por la falta de concordancia entre los apartados primero y tercero del art 42 LEC461. El desconcierto se genera porque, mientras el apartado primero sólo menciona las cuestiones propias de los tribunales de los órdenes administrativo y social, el apartado tercero añade, a las cuestiones citadas, aquellas que son propias de la Administración Pública y del Tribunal de Cuentas. Las respuestas dadas a la divergencia entre los dos párrafos mencionados no han sido unánimes.

Así, algún autor interpreta que el ámbito material de la prejudicialidad no penal sólo puede quedar integrado por aquellos temas que, de ser cuestión principal, deberían ser conocidos por los tribunales del orden laboral o por los tribunales contencioso-administrativo462.

Por el contrario, la mayoría de la doctrina considera que se trata de un olvido del legislador, que no ha citado en el primer apartado las cuestiones cuyo conocimiento pertenece a la Administración Pública o al Tribunal de Cuentas463. En consecuencia, y ello no obstante, también las entiende incorporadas en el ámbito material de la prejudicialidad no penal464.Page 321

Así lo hemos entendido también nosotros, dado que los términos genéricos utilizados por el legislador (prejudicialidad no penal) y el hecho de que los temas de carácter penal y civil gozan de una regulación particular, evidencian la voluntad de la LEC de englobar dentro del ámbito material no penal todo aquello que no tenga ni naturaleza penal ni civil. A nuestro modo de ver, por consiguiente, y teniendo en cuenta las alusiones contenidas en la Ley, el ámbito material al cual puede referirse la prejudicialidad no penal es el siguiente. Por un lado, el ámbito administrativo, integrado por las materias propias de la rama de derecho administrativo, tanto si su conocimiento pertenece a los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, a la Administración Pública, o al Tribunal de Cuentas. Éste sería, así pues, el contenido de la cuestión prejudicial administrativa. Por otro, el ámbito laboral, compuesto por las materias propias del derecho del trabajo, y que dan lugar a la prejudicialidad laboral.

Cuando un problema de las características mencionadas se suscita en el proceso civil primero es menester identificarlo como cuestión prejudicial y después decidir el tratamiento procesal que debe conferírsele.

2) Para que el problema de carácter administrativo o laboral planteado en un proceso civil pueda tener la consideración de cuestión prejudicial, es necesario que cumpla unos requisitos, los que hemos analizado como definitorios de las cuestiones prejudiciales en el primer capítulo de esta investigación. Evidentemente, ahora es el momento de analizar cómo se presentan los elementos característicos descritos con carácter general cuando el problema suscitado es de naturaleza administrativa o laboral. En este cometido debe hacerse referencia a dos circunstancias.

A) La existencia de una cuestión prejudicial pasa, en primer lugar, porque el thema decidendi surgido en el proceso civil no forme parte de la cuestión principal de esta causa. Es decir, el problema suscitado no debe constar como una de las peticiones que, dirigidas al órgano jurisdiccional civil, integran el objeto del procedimiento.

B) Junto con ello, sin embargo, la existencia de una cuestión prejudicial requiere que el tema administrativo o laboral sea susceptible de decidirse en un proceso autónomo con efecto de cosa juzgada. Para apreciar la concurrencia de este segundo requisito prejudicial es necesario especificar a qué puntos concierne esta eficacia. Esto es, precisar qué elementos, de los que conforman el objeto de un proceso administrativo o de un proceso laboral, al ser resueltos, pasan en cosa juzgada, dado que justamente ellos, cuando se planteen enPage 322 un proceso civil, podrán tener la consideración de cuestión prejudicial. Este segundo requisito merece las siguientes explicaciones.

a) Para la determinación de estos elementos en los ámbitos administrativo y laboral aplicaremos analógicamente las consideraciones que sobre este tema hemos efectuado con ocasión de las cuestiones prejudiciales civiles. Es decir, los criterios utilizados para determinar el ámbito objetivo de la cosa juzgada civil también deben servir ahora para circunscribir el ámbito objetivo de la cosa juzgada administrativa y laboral465.

La postura que en este trabajo de investigación se adopta sobre el ámbito objetivo de la cosa juzgada es la que defiende su extensión a la parte dispositiva de la sentencia, sin perjuicio que este fallo necesite singularizarse a partir de los elementos fácticos que el órgano jurisdiccional ha tenido en cuenta para tomar la decisión. No se trata de afirmar que los hechos mencionados pasan en cosa juzgada sino simplemente que son indispensables para interpretar el fallo.

Así pues, si los elementos que abarca la cosa juzgada son las peticiones de la demanda y de la reconvención resueltas en el fallo, también son éstos los elementos que pueden constituir una cuestión prejudicial administrativa o laboral. De este modo, por ejemplo, puede hablarse de esta figura ante el problema de la nulidad de un concurso público, la solicitud de declaración de improcedencia de un despido, el tema de la ilegalidad de un artículo de un convenio colectivo, la cuestión de la concesión de una licencia etc.

La configuración de la prejudicialidad administrativa y laboral a partir de los elementos que pueden conformar el objeto de un proceso administrativo o laboral y que al ser resueltos pasan en cosa juzgada, requiere una aclaración con relación a las materias que son propias del Tribunal de Cuentas, ya que no todas ellas entendemos que son susceptibles de merecer la calificación de cuestión prejudicial. La respuesta a este interrogante pasa por distinguir entre las distintas funciones que tiene atribuidas este órgano: la de fiscalización y la jurisdiccional.

La primera consiste en controlar la actividad económico-financiera del sector público y para su ejercicio se establecen un conjunto de procedimientos466. Su finalidad, sin embargo, no es llevar a cabo un enjuiciamiento, sinoPage 323 vigilar y supervisar las cuentas del sector público. A este efecto, el Tribunal, con la información que obtiene de las entidades fiscalizadas, redacta una Memoria o Informe que debe remitir a los Cortes Generales (vid. los arts 33 a 44 Ley 7/1988, 5 abril). El contenido de esta actividad controladora no es susceptible de manifestarse como un thema decidendi, como un problema o petición a resolver, sino que se trata de una valoración que el Tribunal de Cuentas realiza sobre una determinada información. En esta medida es difícil afirmar que se trate de un elemento que si fuera resuelto en un proceso administrativo tendría capacidad para desplegar cosa juzgada, y en consecuencia, tampoco cabe pensar en la posibilidad de considerarlo como una cuestión prejudicial.

La función jurisdiccional, en cambio, radica en el enjuiciamiento contable en el que incurra quien tenga a su cargo el uso de caudales públicos. A estos efectos también se introducen unos procedimientos y se delimita la jurisdicción contable467. En los temas planteados en estos procedimientos sí que es posible encontrar los elementos que en el ámbito administrativo, al ser resueltos, tienen autoridad de cosa juzgada y, por lo tanto, éstos sí, al serPage 324 introducidos en un proceso civil pueden recibir la consideración de cuestión prejudicial.

b) Al igual con lo que sucede en el ámbito de la prejudicialidad tanto penal como civil, la forma que puede adoptar la cuestión prejudicial administrativa y laboral cuando se presenta en el proceso no siempre es la misma. El tipo de enunciado a través del cual puede manifestarse puede formularse de distintos modos.

Con carácter general, el problema planteado como cuestión prejudicial consiste en resolver sobre la existencia de un derecho o de una relación o situación jurídica suscitada en la causa. Éste sería...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR