La determinación de los intereses a pagar por la deuda pública, en especial, la llamada prima de riesgo

AutorAntonio Vaquera García/Ana María Vaquera García
CargoProf. Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de León/Licenciada en Administración y Dirección de Empresas Funcionaria de la Administración General del Estado
Páginas35-83

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I Introducción

La situación actual (octubre de 2012) de las finanzas públicas en los países europeos y en España, derivada de la crisis econó-mica internacional, ha puesto en un primer plano los sistemas de financiación de las Administraciones Públicas, con una relevancia inusitada de los medios de crédito de que dispone el Estado y los límites y condicionantes que se tienen que respetar para su obtención.

En este ámbito las dificultades con las que se está encontrando la Administración española para colocar los títulos de Deuda Pública a bajo interés y la amenaza de una insuficiencia de recursos para hacer frente a los pagos corrientes del Estado ha hecho que la vida económica del país se dirija a dos polos de atención: en primer lugar, a la creación de empleo y la reactivación económica, lo que daría lugar a un aumento de la recaudación tributaria y de cotizaciones sociales que conduciría a una elevación de la cuantía disponible del erario público. En segundo término, a los mecanismos de fijación de los tipos de interés que tiene que pagar el Estado para colocar todos los títulos de Deuda que emite regularmente; en este sentido, los medios de comunicación hacen hincapié en la denominada prima de riesgo o, mejor

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entendida, el diferencial de puntos de interés entre nuestro país y otros Estados miembros de la Unión Europea con un tipo más bajo, en concreto, Alemania, causado por la incertidumbre acerca de la solvencia de España. De este modo, los inversores, ante el temor a una suspensión de pagos, exigen mayores promesas de retribución por los capitales entregados a préstamo que en otros países, lo que redunda en la elevación de dicha prima de riesgo.

En este trabajo abordaremos con detalle los mecanismos que conducen a la determinación de dicho tipo de interés, en especial las fórmulas de los mercados primario y secundario de la Deuda del Estado; no obstante, con anterioridad es preciso conectar esta materia con los requisitos derivados de la pertenencia de España a la Unión Europea que afectan a esta cuestión, lo que conduce a tener que estudiar tanto las obligaciones derivadas de la normativa comunitaria como los postulados contenidos en la Constitución Española de 1978, reformada en este aspecto, como comprobaremos oportunamente1.

Asimismo analizaremos la regulación legal de la emisión de la Deuda Pública y de los elementos que la acompañan y que consiste, fundamentalmente en la Ley General Presupuestaria y en la Orden Ministerial que dispone la creación de la misma para cada año, en este caso, la correspondiente al ejercicio en curso 2012.

Evidentemente excede los límites de este estudio la materia propiamente presupuestaria en relación a los ingresos públicos derivados del crédito, por lo que no entraremos en la misma ni en la consignación de aquéllos en el documento presupuestario del

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Estado, salvo alguna mención genérica que consideramos necesaria.

También debemos advertir que vamos a ceñir nuestro trabajo al ámbito estatal, dejando sin tratar las posibilidades de endeudamiento de las Comunidades Autónomas y de los Entes Locales, salvo escuetas referencias a los límites genéricos de volumen de Deuda, ya que revisten menor complejidad que en el Estado y, en cierto modo, siguen un régimen jurídico similar, sino idéntico.

II La emisión de deuda pública desde un punto de vista comunitario y constitucional
1. Condicionantes derivados de la unión económica y monetaria

La consecución del mercado interior en el ámbito de la Unión Europea, así como la adopción de la moneda única ha llevado a una situación de interdependencia de las economías de los Estados miembros que conduce a la aprobación de medidas de necesario cumplimiento en todos ellos. Así, materias que quedaban a la libre determinación por parte de cada país pasan a ser reguladas y controladas por los llamados criterios de convergencia europeos en cuanto al control de los déficits públicos y de la tasa de inflación.

Como se deduce fácilmente no podemos examinar dichos criterios de convergencia, sino únicamente llamar la atención de qué extremos deben respetar los Estados en relación a su endeudamiento y su influencia en los mercados para la emisión y obtención de Deuda Pública.

Podemos iniciar dicho análisis haciéndonos eco de la evolución que ha tenido la financiación del Estado dentro de las exigencias relativas a la Unión Económica y Monetaria de la Comunidad Europea, lo que nos lleva a señalar varias etapas2:

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En primer lugar, el establecimiento de la libertad de movimiento de capitales, que se hizo con carácter pleno y general a partir de 1990 y que condujo a liberalizar esta parcela económica y obtener así un mayor abanico de posibilidades para ampliar las fuentes de financiación del Tesoro Público. Ya se puede emitir Deuda Pública en cualquier mercado financiero y no es precisa una vinculación estrecha con el mercado nacional interno3. A su vez, el aumento de capitales internacionales dispuestos a financiar a diversos Estados también ha provocado el que dependa la colocación de los títulos de Deuda Pública de muy diversos factores, como son la estabilidad interna de cada país y la situación de sus cuentas públicas y economía en general. Todo ello redunda en una elevación de los intereses a pagar por los capitales conseguidos en los supuestos de dificultades financieras o de recesión económica en un determinado Estado, como sucede actualmente en España.

En segundo término, desde 1994 se inició la segunda etapa de la Unión Económica y Monetaria, lo que produjo que se instaurase una prohibición de acudir a dos fuentes habituales de financiación del Estado, como eran tanto el recurso al Banco de España, es decir, la emisión de moneda como forma de ingreso público con lo que se reducía el déficit público, como la presencia de los coeficientes de inversión obligatoria en Deuda Pública a los que se obligaba a las entidades financieras. Este último método consistía en establecer unos porcentajes mínimos que debían suscribir de los títulos de empréstito público por parte de las entidades financieras, a modo de control del coeficiente de caja, lo que suponía una vía de recursos importante, al mismo tiempo que se trataba de controlar al sector bancario.

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Finalmente, desde la introducción del euro en el año 1999 la situación de internacionalización, mejor dicho, europeización, del mercado de intereses de la Deuda Pública se ha convertido ya en una realidad, con lo que ha entrado en juego toda la problemática del diferencial de intereses entre Estados comunitarios y la prima de riesgo, que son el objeto fundamental de este estudio4.

Una vez examinadas dichas etapas en la evolución de la Unión Económica y Monetaria, debemos advertir que la situación inicial ha sufrido un cambio brusco con la crisis económica que azota a los países europeos, principalmente en los del sur del continente, lo que ha provocado que se adopten medidas comunitarias de limitación del déficit público que afectan directamente a las emi-

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siones de empréstitos públicos. De este modo, los primitivos criterios de convergencia europeos, así como los requisitos derivados de la estabilidad presupuestaria se han visto revisados en los dos últimos años como comprobaremos oportunamente en el siguiente apartado.

Resta por indicar que la susodicha integración monetaria ha tenido una serie de efectos directos en los mercados de la Deuda Pública y que se pueden resumir de la siguiente forma, sin perjuicio de un mayor detalle en epígrafes sucesivos, y que ahora señalamos a modo de avance:

Primero: Desde el Tratado de Maastricht se definen una serie de condiciones en relación a la proporción entre el déficit público y el Producto Interior Bruto, cuya cuantía no debe exceder del 60% a menos que exista una situación excepcional.

Segundo: Cada Estado miembro debe ser el único responsable del pago de su propia deuda pública (también llamado el principio del no-bail-out), en el sentido de que otros Estados miembros no van a respaldar o asumir dichas obligaciones.

Tercero: Como ya venimos poniendo de manifiesto en varias ocasiones en este trabajo, el coste de financiación de los países va a estar condicionado por la economía nacional por lo que se deberá abonar una mayor rentabilidad a los inversores en Deuda Pública cuanto mayor riesgo exista5.

2. La deuda pública en el reformado artículo 135 de la constitución española

La Constitución Española dedica un precepto, el 135, a tres materias fundamentales en el ámbito del crédito público y que son: la estabilidad presupuestaria, la prohibición de déficit estructural y los requisitos para emitir Deuda Pública.

En cuanto a la primera, cuyo examen detallado excedería en mucho el contenido de este trabajo, la Carta Magna indica que “Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria”. Con esta dicción literal

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se establece un mandato genérico a los legisladores y...

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