los estudios de detalle, nueva figura legal del planeamiento
| Autor | José Luis Laso Martinez |
| Cargo | Registrador de la Propiedad |
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INTRODUCCION.
El nuevo texto legal de reforma de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956, que acaban de sancionar las Cortes, ha introducido en el ámbito del planeamiento urbanístico una novedad de interés constituida, por la figura de los Estudios de Detalle.
El punto de partida se encuentra en el artículo 6. º que en su núm.2 dice: "Los Planes directores territoriales de coordinación podrán tener ámbito supraprovincial, provincial o comarcal. Los Planes Generales municipales se desarrollarán, según los casos, en Planes Parciales y Planes Especiales, programas de actuación urbanística y Estudios de Detalle. "
En desarrollo de este precepto, el artículo 10 bis ha sido obje de la redacción siguiente:
"1. Los Estudios de Detalle podrán formularse cuando fuere preciso para completar o, en su caso, adaptar determinaciones establecidas en los Planes Generales para el suelo urbano y en los Planes Parciales.
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En ellos podrán preverse o reajustarse:
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El señalamiento de alineaciones y rasantes.
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La ordenación de los volúmenes de acuerdo con las especificaciones del Plan.
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Los Estudios de Detalle mantendrán las determinaciones fundamentales del Plan, sin alterar el aprovechamiento que corresponde a los terrenos comprendidos en el Estudio.
En ningún caso podrán ocasionar perjuicios ni alterar las condiciones de la ordenación de los predios colindantes.
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También podrá formularse Estudios de Detalle cuando fueren precisos para completar el señalamiento de alineaciones y rasantes respecto de las normas subsidiarias de planeamiento.
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Los Estudios de Detalle se ajustarán a lo establecido en el artículo 32 y su aprobación corresponderá a las Corporaciones municipaIes competentes que darán cuenta a la Comisión provincial de Urbanismo. "
La propuesta de la redacción de Estudios de Detalle no se contenía en el texto remitido por el Gobierno a las Cortes. Tampoco fue recogida en el estudio hecho por la Ponencia para su deliberación en la Comisión.
Según consta en las referencias de prensa, la inclusión de los Estudios de Detalle fue hecha en el seno de la Comisión ante las alegaciones presentadas por el Procurador señor VILLORIA MARTINEZ,conforme al texto de la enmienda que, según la documentación publicada por las Cortes, se justificaba en los términos siguientes:
"Su regulación (se refiere a la de los Estudios de Detalle) se ha llevado a cabo con un criterio pragmático que permita un desarrollo fácil de los Planes Parciales, tanto en el suelo urbano como en suelo rústico urbanizable programado.
Su contenido se limita a la concreción de los últimos extremos del planeamiento de acuerdo con las directrices rígidas impuestas en el Plan Parcial y, precisamente por ello, su tramitación se abrevia de tal forma que la realización de tales Estudios de Detalle puede llevarse a efecto de modo rápido, sencillo, eficaz, pero dentro de las garantías que,necesariamente, deben rodear la actuación urbanística. "
Salvando la referencia de la enmienda a la primera terminología empleada por el Gobierno en el texto remitido a las Cortes de suelo rústico urbanizable programado, el resto de la justificación es concorde con el texto del proyecto.
La introducción, en efecto, de los Estudios de Detalle plantea una nueva figura legal que merece ser considerada bajo las distintas perspectivas que su ejecución pueda ofrecer como contribución al proceso urbanístico que se instaura por la nueva Ley.
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ANTECEDENTES.
Son diversos los antecedentes que pueden aducirse, incluso con una referencia específica a la terminología recogida por el legislador.
El primero de todos lo constituye el Reglamento de Organización del municipio de Barcelona, aprobado por Decreto de 3 de diciembre del año 1964, que en el artículo 114 regula, con la misma denominación de Estudios de Detalle, el régimen jurídico de los mismos en los siguientes términos.
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Los Planes Parciales podrán ser desarrollados mediante la redacción y aprobación de los correspondientes Estudios de Detalle,concretados a alguno de los siguientes elementos del planeamiento:
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Alineaciones y nivelaciones de determinadas vías;
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Emplazamiento de edificios y servicios públicos, y
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Ordenación de bloques en manzanas de edificación discontinua.
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El Estudio contendrá únicamente una Memoria justificativa y un plano. Su tramitación se ajustará al procedimiento establecido en el artículo 32 de la Ley sobre Régimen del Suelo.
Resulta por ello inexplicable que el Decreto de 28 de noviembre de 1974, para el desarrollo del Decreto-Ley de 24 de agosto del mismo año sobre la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona, no haga.referencia expresa en el artículo 7. 2 d) a esta figura que tenía adquirida ya carta de naturaleza en Barcelona.
Con independencia del Reglamento de Organización del municipio de Barcelona, el tema de los Estudios de Detalle fue contemplado también en el Decreto sobre la ordenación y urbanización del Plan Especial de la Avenida de la Paz, de 11 de mayo de 1968 (Ref. ), que dice:
"Artículo 4. º Estudios de Detalle.
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El Plan Especial podrá ser desarrollado en cuanto se considere oportuno por "Estudios de Detalle" de sus unidades urbanísticas, que se compondrán de los siguientes documentos:
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Memoria justificativa de la actuación de las etapas para realizarla y garantías económicas para que se lleve a efecto.
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Planos de proyecto a escala 1: 1. 000, con curvas de nivel de metro a metro, en los que se comprendan los extremos a los que se refieren los apartados a) al d) del núm. 1 del artículo 10, de la Ley del Suelo.
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Plano de ordenación de volúmenes a escala 1: 1. 000 de acuerdo con las Ordenanzas y usos dispuestos en el Plan Especial y determinación concreta de las superficies de cesión obligatoria.
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Proyecto de los servicios de agua, alcantarillado, alumbrado, y,en general, de los servicios mínimos obligatorios dispuestos por la Ley.
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Ordenanza reguladora de cada unidad urbanística, de conformidad con las del Plan Especial.
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Los "Estudios de Detalle" podrán ser redactados por los particulares o de oficio por la Gerencia Municipal de Urbanismo; la aprobación de los mismos será hecha por la Comisión del Area, mediante,propuesta de la Gerencia Municipal de Urbanismo, sin ulterior tramitación.
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En ellos podrá preverse o reajustarse: alineaciones,nivelaciones y rasantes; resolver las consecuencias del replanteo;adaptar la unidad a la reglamentación general de usos y ordenar la situación de bloques, edificios y servicios públicos,
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Los "Estudios de Detalle" mantendrán las condiciones fundamentales del Plan, respetarán las alineaciones exteriores de la manzana, no incrementarán el volumen edificable y no podrán aumentar la ocupación del suelo en más del 10 por 100. En ningún caso podrá,perjudicar a los demás propietarios de la manzana".
Pueden advertirse las analogías de este Decreto con el texto aceptado por la Comisión de Vivienda de las Cortes, por lo que es imprescindible destacar aquí la aportación de NARCISO FUENTES,inspirador y redactor del primero y fundamental texto del Decreto de 1968.
Con independencia de este planteamiento de los Estudios de Detalle a nivel de normas de carácter general, también fue utilizada esta figura en diversos Planes de Ordenación, con fundamento en el evidente carácter normativo de éstos conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Así pueden citarse, como ejemplo de Planes de Ordenación que preveían su desarrollo mediante Estudios de Detalle, el Plan Parcial de Ordenación de la Ciudad Lineal de Madrid y el Plan Especial de Ordenación del Barrio Histórico de Madrid.
Cualquiera que sea la denominación utilizada, la realidad es que la figura de los Estudios de Detalle, bajo otras fórmulas, ha sido también empleada en la práctica administrativa; tal ocurre, por ejemplo, con los llamados Estudios sobre ordenación de volúmenes, disposición de bloques,etc.
Todo ello venía a resaltar la necesidad sentida en aquellos sectores dotados con Planes de Ordenación en los que no habían podido hacerse las últimas previsiones por razón de su extensión superficial.
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FUNDAMENTO.
¿Cual es el fundamento de la creación de una nueva figura de planeamiento, inferior incluso a la de los Planes Parciales o Especiales de Ordenación?
En nuestra opinión, corroborada en la práctica por la experiencia adquirida, su justificación puede encontrarse en las siguientes ideas:
Primera. - La función de los estudios de detalle facilita el incremento de la acción planificadora sobre el suelo.
Realmente, la innovación sustancial del sistema urbanístico consiste en la configuración de los Planes de Ordenación como instrumento para la ordenación de los terrenos de acuerdo con los intereses generales.
Por eso constituye una de las frustracciones del sistema el hecho de que la figura de los Planes no haya sido utilizada en la medida en que debía haberse empleado para la ordenación del territorio, como lo prueba la carencia de Planes Generales de Ordenación en muchos municipios, y de Planes posteriores que los desarrollen en aquellos en.que existe Plan General.
Se ha dejado así la formación del planeamiento a la mera iniciativa, utilitaria de los propietarios del suelo, sin que la Administración haya acogido la facultad de protagonismo que la Ley le otorga no solamente para hacer una adecuada planificación, sino para permitir el. desencadenamiento del conjunto de las medidas legales para una debida promoción del suelo. En la práctica, las medidas de promoción del suelo únicamente se han utilizado por los dueños de edificaciones,mediante el Registro de Solares, para lograr la extinción de arrendamientos.
Segunda. - Los Estudios de Detalle permitirán dar al Plan de Ordenación una mayor facilidad.
Cuando el Plan de Ordenación tiene una gran extensión territorial,no resulta fácil hacer constar en ellos todas las previsiones para su adecuado desarrollo. Realmente es imposible que el estudio de los Planes comprenda todas las determinaciones que permitan, sin un escalón inferior...
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