Los límites legales de los estudios de detalle. Un mal ejemplo: el estudio de detalle 'ed. 5.2 Plaza de Castilla'
| Autor | Felipe Iglesias González |
| Cargo | Profesor Ayudante de Derecho Administrativo de la Universidad Autónoma de Madrid |
INTRODUCCION
En el presente estudio pretendemos analizar los diversos límites legales que deben respetar los Estudios de Detalle que desarrollan Planes Generales y aplicar el análisis de estos límites a un supuesto concreto: el Estudio de Detalle denominado «ED. 5.2 Plaza de Castilla», que desarrolla en el ámbito de la Plaza de Castilla madrileña las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, aprobado. definitivamente el 7 de marzo de 1985.
Este Estudio de Detalle ha dado lugar a diversos pronunciamientos jurisdiccionales, en parte contradictorios entre si, aunque definitivamente las Sentencias de 15 de noviembre de 1993 (Marginal 11-P de Jurisprudencia Urbanística - 1993, Ed. Montecorvo, y Azdi. 8503) y de 6 de febrero de 1995 (Azdi. 1071) han estimado la validez de este instrumento urbanístico (Ref.). Por nuestra parte, criticaremos varios de los argumentos jurídicos que utilizan estas Sentencias, con base en las conclusiones obtenidas en un previo análisis doctrinal y jurisprudencial.
Hemos considerado oportuno, en ese sentido, separar claramente el análisis doctrinal y jurisprudencial acerca del régimen jurídico de los Estudios de Detalle del estudio concreto de los aspectos más relevantes del Estudio de Detalle «ED. 5.2 Plaza de Castilla».
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ANALISIS DE LOS LIMITES DE LOS ESTUDIOS DE DETALLE QUE DESARROLLAN UN PLAN GENERAL.
En este primer bloque del presente trabajo, analizaremos los diversos límites legales que ha de respetar un Estudio de Detalle. Para estudiar estos límites será preciso, en primer lugar, llevar a cabo un análisis de las funciones que puede acometer este instrumento de planeamiento, ya que buena parte de estos límites se pueden inferir del reducido objeto que la Ley del Suelo ha reconocido para esta figura urbanística.
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OBJETO Y CONTENIDO DE LOS ESTUDIOS DE DETALLE
El artículo 91.1 del vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo (en adelante, LS) establece que los «Estudios de Detalle podrán formularse cuando fuere preciso completar o, en su caso, adaptar las determinaciones establecidas en los Planes Generales para el suelo urbano y en los Planes Parciales». Por su parte, el segundo apartado de este mismo artículo establece que el contenido de los Estudios de Detalle tendrá por finalidad, según los casos, el señalamiento de alineaciones y rasantes y/o la ordenación de volúmenes de acuerdo con las especificaciones del planeamiento.
De esta manera, el objeto de los Estudios de Detalle consiste en completar y/o adaptar el planeamiento urbanístico a la realidad urbanística en el ámbito de las alineaciones, las rasantes y la ordenación de volúmenes. El Estudio de Detalle se configura, por lo tanto, como un instrumento ágil que permite modificar, variar o complementar el planeamiento en los aspectos referidos sin que sea preciso recurrir al procedimiento de modificación de Planeamiento.
De este limitado objeto, cabe extraer diversos principios jurídicos que han de resultar fundamentales a la hora estudiar pormenorizadamente el contenido concreto de los Estudios de Detalle y analizar sus límites.
En primer lugar, cabe afirmar que los Estudios de Detalle sólo pueden actuar válidamente sobre las alineaciones, las rasantes y/o la ordenación de volúmenes. Por ello, es claro que, con base en el esquema de reserva material de contenidos urbanísticos que se establece en la Ley, del Suelo (Ref.), el Estudio de Detalle no puede actuar sobre otras determinaciones que no sean las referidas, salvo que reitere el contenido de otros instrumentos, como comprobaremos al estudiar el artículo 65.6 del Reglamento de planeamiento Urbanístico (en adelante, RPU).
Algún autor defendió, en el albor de esta figura, el carácter meramente enunciativo de las determinaciones legales que corresponden al Estudio de Detalle (Ref.). La posterior promulgación del RPU, que establece que las funciones referidas a alineaciones, rasantes y ordenación de volúmenes constituyen la exclusiva finalidad de los Estudios de detalle y su propio desarrollo Jurisprudencial (Ref.) han confirmado la consideración de las funciones mencionadas como lista cerrada y la consecuente limitación de fines atribuidos a los Estudios de Detalle.
En segundo lugar, es preciso considerar que los Estudios de Detalle sólo pueden actuar sobre las alineaciones, las rasantes o la ordenación de volúmenes a los exclusivos efectos de complemento o adaptación; esto es, sólo operarán cuando las determinaciones del planeamiento resulten, en materia de alineaciones, rasantes u ordenación de volúmenes, insuficientes, contradictorias o produzcan efectos distintos de los deseados.
En este sentido, la jurisprudencia ha afirmado el esencial carácter interpretativo del Estudio de Detalle, dado que éste no pretende modificar, completar o desarrollar genéricamente al Planeamiento que ordene el suelo urbano, sino que su función se limita a interpretar las prescripciones del instrumento de planeamiento desarrollado, con el objeto de suplir lagunas y antinomias en su aplicación a puntos concretos, por lo que, en última instancia, responde a una limitada y específica función de complemento o adaptación de una ordenación urbanística previa (Ref.).
Asimismo, la jurisprudencia ha destacado el escaso carácter innovativo que ostenta el Estudio de Detalle, de forma tal que ni tan siquiera en los supuestos que, constituyen su único contenido admisible puede dejar de cumplir y respetar sustancialmente las alineaciones, rasantes y volúmenes que vengan establecidas y predeterminadas en el planeamiento al que sirven de especificación o detalle (Ref.). En cualquier caso, y a pesar de esta rigurosa jurisprudencia, es razonable atribuir a los Estudios de Detalle algún alcance innovador, pero limitado a sus propias y exclusivas funciones (Ref.).
Esta clara subordinación al planeamiento superior no es sino mero reflejo de la aplicación del principio de jerarquía normativa, principio al que está sujeto el Estudio de Detalle a la vista de su evidente carácter normativo (Ref.).
Como muestra, y dado este limitado y específico objeto, la jurisprudencia ha descrito el objeto del Estudio de Detalle utilizando la siguientes expresiones: el último eslabón o nivel del planeamiento urbano, humilde pieza complementaria del planeamiento, apéndice de planeamiento... (Ref.).
A continuación, vamos a estudiar pormenorizadamente cada una de las funciones que pueden asumir los Estudios de Detalle, según se establece en los artículos 91 LS y 65 RPU, analizando, a su vez, los límites que se derivan de estas funciones.
1.1. El señalamiento de alineaciones y rasantes
El artículo 65.1, letra a), del Reglamento de Planeamiento recoge el objeto de los Estudios de, Detalle consistente en el señalamiento de alineaciones y rasantes, distinguiendo los siguientes funciones posibles:
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Establecer alineaciones y rasantes, completando las que ya estuvieren señaladas en el suelo urbano por el Plan General, Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento o Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano, en las condiciones que 1 estos documentos fijen.
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Reajustar o adaptar las alineaciones y rasantes previstas en los instrumentos de ordenación citados en la función anterior, de acuerdo igualmente con las condiciones que al respecto fijen. Asimismo, la letra b) permite que el Estudio de Detalle adapte o reajuste las alineaciones y rasantes señaladas en Planes Parciales.
De esta manera, se distinguen claramente dos funciones con respecto al señalamiento de alineaciones y rasantes: su establecimiento (que conlleva una manifiesta insuficiencia 7 de alineaciones y rasantes que existían con anterioridad; nótese a estos efectos el tenor literal del artículo 65.1, letra a), RPU: «Establecer alineaciones y rasantes, completando las que ya estuvieren señaladas en el suelo urbano...) y su reajuste o adaptación (que supone una previa existencia de alineaciones y rasantes, pero que requieren ser adecuadas a la, realidad)., Antes de entrar en el específico régimen jurídico de estas funciones y en el análisis de sus límites, es preciso definir los vocablos alineaciones y rasantes.
Por alineación hemos de entender la línea que separa el suelo privado edificable de los espacios de uso y dominio público, tales como espacios libres, vías, calle, plazas, zonas verdes, etc. Estas líneas se suelen denominar también alineaciones exteriores, en contraposición con las interiores, que se limitan a fijar los límites de la edificación respecto del resto de terrenos situados dentro del ámbito de la parcela o de la manzana edificable (Ref.).
Por rasante hemos de considerar la altura o cota de la que debe partir toda construcción respecto de la vía pública, distinguiéndose diversas modalidades: rasantes oficiales, de referencia, longitudinal, transversal medio, etc.
1.1.1. El establecimiento de alineaciones y rasantes
Para estudiar esta función del Estudio de Detalle hemos de comenzar señalando que la Ley del Suelo atribuye a los Planes Generales el señalamiento de alineaciones y rasantes para el suelo urbano que no esté sujeto a Plan Especial. Concretamente, el artículo 72.3.A, en su letra e), de la Ley del Suelo establece como
determinación del Plan General en suelo urbano «el trazado y características de la red viaria pública y previsión de aparcamientos públicos y privados, con señalamiento de alineaciones y rasantes para el suelo urbano no sujeto a Plan Especial».
A este respecto, la Ley del Suelo de 1976 establecía la misma determinación del Plan General, con la notable diferencia de que sólo exigía, en su artículo 12.2.1, letra e), el señalamiento de alineaciones y rasantes «para la totalidad o parte» del suelo, permitiendo, al menos teóricamente, que ciertos ámbitos geográficos pudieran quedar sin señalamiento de alineaciones y rasantes. Sin embargo con la redacción dada a este precepto por el vigente Texto Refundido, todo el ámbito territorial calificado como suelo urbano por el Plan General ha de contar con las...
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