Naturaleza y destino del patrimonio municipal de suelo en la ley 7/2002

Autor:Rafael Ramírez de la Serna
Cargo:Abogado. Inspector Urbanista. Gerencia de Urbanismo del Excmo. Ayuntamiento de Granada
RESUMEN

La naturaleza patrimonial de los bienes que integran los patrimonios públi­cos de suelo, basada en una argumentación a sensu contrario; lejos de coadyu­var con la gestión de los mismos y su puesta en valor permitiendo dotar a los municipios de los equipamientos y dotaciones necesarios y que el sector priva­do obvia por la ausencia de interés mercantil; añade notas discordantes en su conceptuación ... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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Marco normativo

El instituto del Patrimonio Municipal de Suelo (PMS) surge con motivo de la promulgación del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 27 de mayo de 1955, con la intención de prevenir, encauzar y desarrollar la expansión urbana de las poblaciones de más de 50.000 habitantes y capitales de provincia.

Con el devenir del tiempo, las sucesivas leyes de suelo marcaron su impronta en esta figura, regulando su composición y objetivos. Así la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, estableció la obligación de consignar una cantidad equivalente a un 5% del presupuesto del Ayuntamiento para destinarlo al patrimonio municipal de suelo. Por su parte, el TRLS de 1976 reforzó la institución incorporándole la cesión obligatoria del 10% del aprovechamiento urbanístico, y en su caso los excesos de aprovechamiento una vez compensados los déficit de aprovechamiento reales de fincas sobre el patrimonializable a que tendrían derecho, y se asignaba al Patrimonio Municipal de Suelo unos fines genéricos en tanto que concebido como instrumento para el desarrollo técnico y económico de los núcleos de población.

Como corolario de esta regulación la Constitución vino a exigir la participación de las Administraciones publicas en las plusvalías generadas con motivo de la acción urbanística, y así el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992 hizo obligatoria la constitución del PMS en todos los municipios que tuviesen aprobados planeamiento general y la constitución de reservas de terrenos para el PMS y la consignación del 5% de cada presupuesto ordinario anual (art. 281) durante el plazo de vigencia del Plan eran exigencias vinculantes para los Ayuntamientos, a fin de integrarlos como elementos del Patrimonio Municipal de Suelo.

La Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, paradigma de control legislativo en nuestro ordenamiento, alteró profundamente el sistema urbanístico al reducir la competencia legislativa estatal a la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los propietarios del suelo en el ejercicio de su derecho de propiedad urbana, mientras que la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico queda diferido a la legislación de las Comunidades Autónomas. Como consecuencia se declaró la inconstitucionalidad de la mayor parte de los preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992, quedando no obstante vigentes los artículos 276 y 280.1, referidos ambos a los patrimonios de suelo de modo que una vez superado el control de legalidad constitucional, la Ley 6/1998 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones los vino a declarar como legislación básica estatal de modo que la legislación autonómica en esta materia podría completarla o desarrollarla pero no contravenirla ni desvirtuarla.

Con posterioridad la Ley 8/2007 de 28 de mayo, derogó a la Ley 6/1998 y los artículos 276 y 280.1 del Real Decreto Legislativo 1/1992, regulando en sus artículos 33 y 34 el patrimonio municipal de suelo en idéntico términos que lo hiciera el anterior Texto Refundido de 1992, si bien introdujo como usos de los bienes integrantes del patrimonio la construcción de viviendas de protección publica y los usos de interés social fijados por la ordenación urbanística, que previamente la legislación sectorial lo haya legitimado así. Esta norma fue compilada junto con los preceptos que quedaban vigentes del Real Decreto Legislativo 1/1992 de 26 de junio, por el Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio.

Para el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía, en adelante LOUA, se promulga tal y como se recoge en su exposición de motivos, con la intención de dar cumplimiento al mandato constitucional contenido en el articulo 47 mediante una apuesta por la intervención pública en el mercado del suelo a través de los patrimonios públicos de suelo, señalando como prioridad de los bienes que lo integran el destino a viviendas protegidas e incorporando ex novo, la obligación de la propia comunidad autónoma de constituir su propio patrimonio de suelo.

Por último, y en lo atinente a la enajenación del PMS, el articulo 17 de la Ley 7/99 de 19 de septiembre de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, establece con carácter imperativo la obligación de recabar por parte de los entes locales la autorización previa de la Consejería de Gobernación y Justicia para la enajenación gravamen o permuta de los bienes integrantes del PMS cuando su valor exceda del veinticinco por ciento del presupuesto municipal, o la comunicación previa a la misma Consejería cuando el valor sea inferior o igual al porcentaje indicado. —En el mismo sentido vid. artículo 36 del Decreto 18/2006 de 24 de enero en el que se establece el procedimiento para la disposición de bienes y derechos del PMS—. Es cuando menos reseñable que el articulo 1.2 del Decreto 18/2006 por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía y que desarrolla el articulo 1.3 de la Ley 7/99 se remita para la regulación del PMS a su legislación específica. De ello cabe deducir de un lado que el marco normativo establecido en el ordenamiento comunitario de Andalucía para el PMS es el conformado por la LOUA, supletoriamente por el legislación de bienes —Ley 7/99 y su Reglamento así como en su caso por las ordenanzas propias de cada entidad—, y sin perjuicio de la legislación básica del Estado que en su caso resulte de aplicación. Todo ello por mor de la prelación jerárquica comprendida en el articulo 1.2 de la Ley 7/99. Y de otro lado, cabe deducir igualmente que siendo loable la iniciativa legislativa de fiscalización a que se somete la disposición de bienes del PMS, la legislación sobre patrimonio de la CCAA no haya dispuesto lo propio respecto de su patrimonio autonómico de suelo habida cuenta del mandato imperativo comprendido en el articulo 69 de la LOUA respecto de los bienes de la Comunidad Autónoma de Andalucía y el tiempo mas que suficiente transcurrido desde la aprobación de la LOUA para haber adaptado la Ley 4/1986 de 5 de mayo y su Reglamento (Decreto 276/1987 de 11 de noviembre).

Demaniales vs Patrimoniales

La LOUA, imprime un marcado carácter social e intervencionista al patrimonio municipal y autonómico de suelo, incluyendo en consecuencia su regulación en su Titulo III que lleva como rubrica «Instrumentos de intervención en el mercado de suelo»; y confiriéndole a tal efecto los siguientes fines:

- — Crear reservas de suelo para actuaciones públicas

- — Facilitar la ejecución de los instrumentos de planeamiento.

- — Conseguir intervención pública en el mercado de suelo.

- — Garantizar suelo con destino a la ejecución de viviendas de protección social.

De este modo, y siguiendo el esquema fijado por anteriores normas, establece la LOUA que el PMS deba integrar un patrimonio independiente y separado a todos los efectos del patrimonio de la Administración titular, lo que en relación con el principio de subrogación real elevado a norma de derecho positivo por el artículo 71 del mismo cuerpo legal, ha permitido zanjar la polémica suscitada por una parte de la doctrina —Boquera Oliver entre otros— en lo referente a dos cuestiones:

- — La naturaleza jurídica de estos bienes. Entiende esta corriente que, ante la ausencia de una declaración legal y teniendo en cuenta su destino a un fin de interés público...

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