El estado desorientado: la necesidad de una regulación estatal del nuevo contrato administrativo de obras de urbanización

AutorSantiago González-Varas Ibáñez
CargoCatedrático de Derecho administrativo y abogado

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1. El estado y el urbanismo

En España el Estado venía regulando con normalidad la materia urbanística (y también la territorial) hasta la STC 61/1997 que Page 12 le negó esta posibilidad. A partir de entonces «España es diferente» del resto de Europa, incluyendo en esta valoración al Estado federal de Alemania. Un conocido Voto particular a dicha STC afirmaba, con intención loable, que ésta no sería de recibo porque sería propia de un Estado federal. Sin embargo, de forma significativa puede afirmarse que ni siquiera en un Estado federal el fallo del Constitucional sería de recibo. En Alemania, por ejemplo, el Estado regula el planeamiento urbanístico, el suelo, la gestión urbanística. Es decir, es el modelo clásico español parece ajustarse mejor a la realidad jurídica europea actual.

Guste o no, éste parece un dato objetivo difícilmente refutable. Otra cosa es que la «España diferente» que vivimos, respecto de los Estados europeos comparables con el nuestro esté más avanzada que ningún otro país. Sin embargo, Francia podría ser un modelo e incluso Alemania. En este país, los Lnder regulan lo que en España prevén las ordenanzas locales. De esta forma, por cierto, se consigue otorgar una base legal sólida a las disposiciones de las ordenanzas que lo merecen. Es hora, en efecto, de poner orden en el mundo local y las CCAA tienen un reto en este ámbito concreto.

Otra conclusión nos parece importante: la existencia de la Ley de Régimen de Suelo y Valoraciones (LRSV) 6/1998, fruto de un complejo proceso evolutivo, es pacífica en el contexto jurídico urbanístico general.

Se nos anuncia, sin embargo, un nuevo texto normativo estatal que pretende derogar la LRSV 6/1998. Lo interesante no sería tanto comentar sus distintos contenidos (pues el futuro de este texto parece aún incierto) como observar en qué está pensando el Estado sobre sí mismo en cuanto a su papel en el ámbito del territorio y del urbanismo.

Se observan algunas líneas maestras. Por un lado, el Estado parece querer sumarse a la tendencia general de nuestro urbanismo autonómico, de relativización del propietario dentro del escenario urbanístico. Para ello, el Estado se apoya en la entrada y mayor arraigo del empresario no necesariamente propietario, es decir, el agente urbanizador. Y se apoya también en la entrada, Page 13 igualmente, en el escenario urbanístico, del «ciudadano». Los sujetos principales pasarían a ser estos dos mencionados en último lugar. Sin perjuicio de que la intención del texto estatal es clara en desfavorecer al propietario no termina de verse finalmente cómo se favorece a estos dos últimos (el ciudadano y el empresario no necesariamente propietario). Sobre el agente urbanizador no se contienen mayores referencias. Y sobre el ciudadano, y en general, sobre los distintos temas que aborda el nuevo texto, se contienen regulaciones generales, vagas o poco definidas.

Pero lo más singular es que sea el propio poder normativo que dicta la Ley quien se refiera a la necesidad de recortar aún más los contenidos de las posibles legislaciones estatales, sin que nadie se lo haya pedido. Los autores de Derecho natural tendrían un interesante caso para analizar, es decir, el relativo a un poder público que dicta una norma para recortar sus facultades, cuando no está obligado a ello por ningún criterio jurídico, ni europeo ni constitucional o cualquier otro. Todo ello se fundamenta en que la ley estatal no puede ser urbanística.

Si la LRSV 6/1998 al fin está asentada en el escenario normativo urbanístico, por qué dictar entonces una nueva Ley estatal, con los riesgos, además, de inconstitucionalidad que puede tener este intento, considerando la posibilidad de que las Comunidades Autónomas que se sitúan bajo el control político contrario al del actual Gobierno de la Nación interpongan recursos de este tipo?

2. Qué debería regular al estado si desea regular materias importantes y resolver problemas

Sin embargo, el motivo fundamental de este trabajo no es, con todo, éste. Más bien a continuación se trata de afirmar lo que, a mi juicio, debería ser el propósito u objetivo regulador del Estado incluso sin necesidad de entrar en planteamientos lege ferenda, es decir sin salirnos para nada de los títulos constitucionales y de la interpretación que da a los mismos el Tribunal Constitucional.

Hace falta una regulación en toda regla del nuevo contrato administrativo de obras de urbanización con sus distintas modalida- Page 14des que, por otra parte son: 1. El agente urbanizador o contratista de la Administración para realizar obras de urbanización. 2. El agente rehabilitador, o contratista de la Administración para realizar operaciones de conservación de barrios o de demolición de áreas degradadas y su sustitución por otros nuevos. 3. El agente edificador, o contratista que se encarga de edificar un solar que el propietario no edifica.

Todas estas figuras están en el epicentro del nuevo urbanismo. Su explicación a fondo trasciende del objeto de este trabajo1. Son figuras empresariales. Representan el nuevo urbanismo basado en la irrupción de empresarios y profesionales.

En todos estos casos estamos ante un contrato administrativo en toda regla. Y quien tiene la competencia para regular la contratación administrativa es el Estado. Hace falta además una regulación estatal de este nuevo contrato administrativo porque la materia afecta decisivamente a las libertades de circulación y al ejercicio igual de los derechos de todos los españoles ante la Ley. La Unión Europea tiene muy claro que el nuevo urbanismo es un tema de contratos administrativos.

Si las Comunidades Autónomas hacen reformas legislativas en el urbanismo, no es el motivo de la reforma una nueva y necesaria regulación del «estudio de detalle» o de la «disciplina urbanística», por muy importantes que sean estos temas y las tendencias existentes incluso en estos dos ámbitos mencionados. Por contrapartida, si en Madrid, Aragón, Castilla y León, etc. se nos anuncian reformas legislativas es ante la conveniencia de regular de una determinada forma contractual o figura del agente urbanizador. Denominaciones aparte, lo cierto es que irrumpe con...

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