El deslinde administrativo. Aspectos civiles y registrales

Autor:Blanca Sánchez-Calero Arribas
Cargo:Profesora Contratada-Doctora de Derecho Civil. Universidad de Valladolid
Páginas:1648-1677
RESUMEN

Entre las facultades y prerrogativas que, para la defensa de su patrimonio, concede la Ley 33/2003 a las Administraciones públicas, está la de deslindar en vía administrativa los bienes inmuebles de los que sean titulares cuando se dan los presupuestos que la propia Ley determina. El carácter público de estos bienes dota al deslinde administrativo de una serie de notas específicas que lo diferencian del deslinde civil y que lo configuran como una manifestación del privilegio de autotutela de las Administraciones públicas, permitiéndoles acometer la defensa autónoma e inmediata de sus bienes y derechos sin dependencia de los Tribunales de Justicia, para que puedan llevar a cabo deforma adecuada... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

El artículo* 132 de la Constitución Española de 1978 proporciona unas pautas en torno a la regulación de los bienes de dominio público. Dispone este artículo:

1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.

2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.

3. Por ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación

.

Con anterioridad a la Constitución se dictó la Ley del Patrimonio del Estado (LPE), de 15 de abril de 1964, y su Reglamento de desarrollo de 5 de noviembre de 1964 (RPE).

Dicha Ley ha sido derogada por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones públicas (en adelante LPAP), cuyo objeto es, según su artículo 1, «establecer las bases del régimen patrimonial de las Administraciones públicas, y regular, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 132 de la Constitución, la administración, defensa y conservación del Patrimonio del Estado». Esta Ley ha sido desarrollada por el Real Decreto 1372/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones públicas (en adelante RGPAP).

La LPAP reconoce a las Administraciones públicas, entre las facultades y prerrogativas para la defensa de su patrimonio, la de deslindar en vía administrativa los bienes inmuebles de los que sean titulares.

II Las diferencias entre el deslinde civil y el deslinde administrativo. El deslinde administrativo como manifestación del privilegio de autotutela de las administraciones públicas

El artículo 384 del Código Civil reconoce a todo propietario el derecho a deslindar su propiedad, con citación de los dueños de los predios colindantes.

El deslinde, dice Lacruz, consiste en trazar, sobre el propio terreno o sobre un plano desde el cual puedan trasladarse sin discusión a la superficie,Page 1649los límites, hasta entonces dudosos y discutidos, entre dos o varias fincas, es decir, tiene como fin determinar los límites confusos e inciertos 1.

Distinto del deslinde es el amojonamiento recogido en el artículo 388 del Código Civil, según el cual, «todo propietario podrá cerrar o cercar sus heredades por medio de paredes, zanjas, setos vivos o muertos, o de cualquier otro modo, sin perjuicio de las servidumbres constituidas sobre las mismas».

El amojonamiento lo puede exigir, de su vecino, el propietario de cada finca, cuando los confines entre dos fundos, si bien ciertos y determinados, están desprovistos de señales físicas para hacerlos recognoscibles, sea porque no se han puesto nunca o porque las señales han ido desapareciendo. Es la operación por la que se marcan con hitos o mojones (o mediante un foso, empaliza, tapia, etc.) los límites establecidos cuando no hay contienda sobre cuáles sean éstos, o bien si la contienda ha quedado resuelta por el deslinde efectuado en cualquiera de sus modalidades 2.

Las vías jurídicas para llevar a cabo un deslinde, y, de este modo, resolver los conflictos derivados de la confusión de los límites entre fincas colindantes, son tres: en primer lugar, la vía contractual, cuando las partes llegan a un acuerdo para la fijación de los linderos; en segundo lugar, el recurso a un procedimiento de jurisdicción voluntaria, regulado en los artículos 2.061 a 2.070 de la LEC de 1881, en el que el Juez hará la distribución del terreno conforme a la voluntad de los interesados, y, por último, en el caso de que éstos no se pongan de acuerdo, la iniciación de un proceso declarativo (art. 251.3.6 LEC) en el que el Juez deberá resolver atendiendo a los criterios de distribución recogidos en los artículos 385 a 387 del Código Civil 3.

Este régimen previsto para los particulares no es aplicable cuando se ven involucradas las Administraciones públicas, ya que a éstas el artículo 41 de la LPAP les reconoce, entre las facultades y prerrogativas para la defensa de su patrimonio, la de deslindar en vía administrativa los inmuebles de su titularidad.

Esta potestad de deslinde de las Administraciones públicas se regula, con carácter general, en los artículos 50 a 54 de la LPAP y en los artículos 61 aPage 165067 del Reglamento, de manera que, mediante un procedimiento administrativo, aquéllas pueden deslindar, según dispone el artículo 50.1 de la Ley, «los bienes inmuebles de su patrimonio de otros pertenecientes a terceros cuando los límites entre ellos sean imprecisos o existan indicios de usurpación». Añade el número 2 del citado artículo que «una vez iniciado el procedimiento administrativo de deslinde, y mientras dure su tramitación, no podrá instarse procedimiento judicial con igual pretensión».

Por tanto, el deslinde administrativo se configura como una de las facultades exorbitantes que integran la potestad de autotutela de la propiedad y posesión administrativa 4, permitiendo a las Administraciones públicas acometer la defensa autónoma e inmediata de sus bienes y derechos sin dependencia de los Tribunales de Justicia 5, a fin de que puedan servir de forma instrumental a la satisfacción de los intereses públicos, es decir, la facultad de deslinde administrativo, a consecuencia del carácter exorbitante que adquiere al ser regulada por el Derecho Público, sufre modificaciones que lo impregnan de la posición de supremacía de que goza la Administración para el cumplimiento de sus fines 6.

El deslinde, precisa Rivero Ysern, «que en el Derecho Privado se realiza en acto de jurisdicción voluntaria se paraliza ante la oposición formulada por alguno de los interesados, acudiéndose entonces al juicio declarativo correspondiente. Lo que interesa destacar es la situación de igualdad de las partes, que se someten a un órgano dirimente imparcial. Esta situación cambia cuando el deslinde se lleva a cabo por la Administración, que al delimitar unilateral y privilegiadamente sus bienes, se convierte en juez y parte del deslinde efectuado, rompiendo así la igualdad en la relación entablada con los particulares. Esto no sólo ocurre en el procedimiento de deslinde que transcurre por sus cauces normales, sin oposición del administrado, sino, y éstos son los casos más frecuentes, cuando el particular manifiesta su disconformidad con las operaciones que se están practicando y que afectan a sus derechos. Es en este momento especialmente cuando la Administración se convierte en juez y parte con más fuerza (...)» 7.

En definitiva, la competencia de la Administración, basada en razones de interés general, no presupone el acuerdo de los afectados, a diferencia de lo que sucede con el deslinde civil. No obstante, pienso que esas razones de interés general no justifican el otorgamiento de este privilegio a la adminis-Page 1651tración, por ello considero, con Parra Lucán, que sería más sensato que, de la misma manera que la competencia del Juez civil en el expediente de jurisdicción voluntaria de deslinde cesa cuando hay oposición, cese también la competencia de la Administración cuando el particular se oponga 8.

Surge la duda en torno al carácter de la facultad de deslinde, en el sentido de determinar si se considera como una potestad facultativa de la Administración u obligatoria.

Como veíamos, el artículo 50.1 de la LPAP comienza diciendo que «las Administraciones públicas podrán deslindar...», término que podría llevarnos a pensar en una potestad cuyo ejercicio quedaría al libre arbitrio de las Administraciones públicas.

Sin embargo, la mayoría de la doctrina que ha interpretado este precepto ha matizado su alcance, entendiendo que no puede dudarse de la obligatoriedad del ejercicio de la potestad de deslinde por parte de la Administración, pues se trata de un deber, de una competencia indisponible e irrenunciable, que aquélla deberá ejercer cuando se den las condiciones necesarias para ello 9.

Estas dudas ya se planteaban en la derogada LPE, cuyo artículo 13 disponía: «La Administración podrá deslindar los inmuebles patrimoniales mediante procedimiento administrativo en el que se oiga a los particulares interesados (...)».

Mientras que autores como Mendoza Oliván 10 defendían la obligatoriedad del deslinde basándose en su configuración jurídica como deber inexcusable, Rivero Ysern mantenía que «el término "podrá", a nuestro juicio, no debe inducirnos a pensar que la Administración no sólo pueda deslindar mediante procedimiento administrativo sus bienes, sino que también pueda ir ante los Tribunales ordinarios. El término "podrá", pensamos, señala la posibilidad o no de que la Administración deslinde sus bienes, es decir, la facultad que tiene todo propietario de deslindar sus bienes» 11.

En mi opinión, la obligatoriedad es la solución acertada, pues de otro modo decaería la justificación misma de esta facultad exorbitante que se concede a la Administración. La potestad de deslinde es una de las facultades y prerrogativas que el artículo 41 de la LPAP concede a la Administración para la conservación y defensa de sus bienes, precisamente porque estos bienes están destinados a fines de...

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