Claves para un modelo deslegalizador inspirado en el reglamento ejecutivo

AutorAntoni Roig
Cargo del AutorUniversidad Autónoma de Barcelona

CAPÍTULO I

CLAVES PARA UN MODELO DESLEGALIZADOR INSPIRADO EN EL REGLAMENTO EJECUTIVO

  1. LA DELEGIFICAZIONE, UN FENÓMENO AMPLIO CUYA PRINCIPAL EXPRESIÓN ES EL REGLAMENTO DELEGADO O AUTORIZADO

    La deslegalización en Italia es un fenómeno complejo, cuya principal manifestación es el reglamento delegato, in delegificazione o autorizzato. Éste y no otro es nuestro objeto de estudio en el presente título. Sin embargo, conviene advertir que la modalidad transalpina de deslegalización muestra muchas otras facetas que amplían notablemente su campo de acción. Aunque no serán analizadas detalladamente, pues nos centraremos únicamente en la relación ley-reglamento estatal, será útil disponer de una visión de conjunto. En su versión más amplia, la deslegalización se asimila a una deregulation, es decir, una limitación del poder de regulación de los poderes públicos, incluido el Ejecutivo1. En su “sentido más técnico”, en palabras de MARTINES, la deslegalización se define como una transferencia de una materia legislativa, o parte de la misma, a una sede diversa de la parlamentaria2. Los autorizados por una ley ordinaria pueden ser órganos del Ejecutivo, entes públicos o incluso autoridades independientes. Éstos pueden adoptar una regulación contraria a la disciplina legal vigente3. Se habrá advertido que el beneficiario de una deslegalización puede también ser una autoridad regional. De esta manera, la delegificazione es un instrumento que puede usarse, entre otras posibilidades, para actuar el decentramento legislativo.

    Centraremos, con todo, nuestro análisis sobre el reglamento estatal autorizado, aunque introduciremos en ocasiones referencias a la problemática regional o a los entes independientes.

  2. EL ORIGEN DEL REGOLAMENTO DELEGATO: UN REGLAMENTO EJECUTIVO PARTICULAR SIN COBERTURA LEGAL EN UN MODELO DE CONSTITUCIÓN FLEXIBLE

    La atribución al Ejecutivo de amplios poderes en caso de crisis bélicas fue habitual en los territorios italianos durante el siglo XIX. Así, las leyes de 2 de agosto de 1848, 26 de abril de 1859 y su homóloga de 1866 permitían al Gobierno del Rey adoptar cuantos actos fueran necesarios para la defensa de la patria y de las instituciones. La ley de 22 de mayo de 1915 autorizaba al Gobierno a dictar disposiciones con fuerza de ley. Estas delegaciones no son comparables con las francesas de 1918, 1924 y 1926 que hemos tenido ocasión de ver anterior- mente. En efecto, en las previsiones italianas no se enumera ninguna materia, aunque sea de forma genérica, sino que la autorización es materialmente abierta: “la defensa de la patria y de las instituciones”; además incluye facultades legislativas y ejecutivas (ley de 1848) o capacidad de dictar normas con fuerza de ley en 1915. La jurisprudencia italiana declaró, pese a unas dudas iniciales, la legalidad de estas disposiciones4. Las bases legales para tales actuaciones provienen de la omnipotencia del Parlamento italiano en el modelo de Constitución flexible del Estatuto albertino5. Más adelante, el Parlamento cedió también a MUSSOLINI su poder legislativo6.

    La doctrina italiana conoce, en consecuencia, desde finales del siglo XIX un tipo de reglamento, llamado normalmente reglamento delegado, que puede derogar disposiciones de una ley o un acto con fuerza de ley. Ello no suponía una vulneración del principio de legalidad puesto que era la ley, y no el reglamento, el que derogaba las disposiciones legales. La doctrina describía el mecanismo como una reducción de la fuerza inherente a la potestad legislativa7. La Ley núm. 100/ 1926, primera regulación importante sobre la capacidad reglamentaria en Italia, no dará cuenta de esta realidad práctica, puesto que no mencionará al reglamento delegado. Quizá fuera la asimilación con un reglamento ejecutivo particular, como sugiere Santi ROMANO, lo que explique el silencio legislativo8. Cada ley individual disponía, sin ninguna limitación, de la capacidad de fijar los propios efectos. No debe olvidarse que el Estatuto Albertino respondía a las características de una Constitución flexible. El legislador hacía uso, en resumen, de la potestad legislativa para delegar o para permitir un reglamento deslegalizador9.

    La adopción de la Constitución de 1947 tampoco supuso ningún cambio, y se siguió ignorando esta praxis. Sin embargo, ésta obligaba a abrir un debate sobre la posible inconstitucionalidad de los reglamentos delegati o, en todo caso, su necesaria reformulación en el marco de una Constitución rígida. Diversos autores intentaron adaptar sus contenidos a la nueva realidad republicana, y limitaron su campo aplicativo. En unos casos, se exigía por parte de la ley la previsión de unos contenidos mínimos que respectasen las previsiones constitucionales10; en otros se excluía su aplicación en los supuestos de reserva absoluta de ley11. La mayoría de la doctrina coincidía en la plena constitucionalidad de las habilitaciones a derogar preceptos legales en las materias no reservadas a la ley. De nuevo, se entendía que el efecto derogatorio derivaba de la fuente legal, y la deslegalización consistía en una privación de la fuerza pasiva de la ley12.

    No faltaron, sin embargo, voces críticas que interpretaron que la ley perdía su carácter imperativo para pasar a tener un contenido dispositivo o supletorio13; o bien consideraron que el reglamento delegado era en realidad un reglamento libre (regolamenti liberi14) o especialmente autorizado15, o que era éste el que derogaba a la ley con una fuerza equivalente a la fuerza activa de ley16.

    La doctrina más reciente incluyó el reglamento delegado en una clasificación de los distintos tipos de normas secundarias17. El reglamento delegado designaba, residualmente, a todos aquellos reglamentos sin fundamento constitucional que necesitaban de una base legal18. CRISAFULLI, con más precisión, ha individualizado hasta cuatro grandes grupos19. En primer lugar, designa al reglamento autorizado a regular praeter legem, en materias no administrativas. El segundo ejemplo lo constituye el reglamento autorizado a regular en materias reservadas a la ley. Asimismo, da cuenta del reglamento autorizado por la ley a regular contra legem. Finalmente, este autor incluye también el reglamento habilitado a incidir en materias reguladas por la ley. El primer y el segundo supuestos han cobrado autonomía propia desde entonces, como reglamentos ordinarios, y no se relacionan ya con la deslegalización. En cambio, el tercer y el cuarto ejemplos son el antecedente directo de la Ley 400/1988, que pretende, como veremos, ofrecer por primera vez un marco general a la deslegalización. De hecho, el último supuesto no es más que un tipo particular de reglamento contra legem, con una habilitación, no ya puntual, sino a un ámbito material20.

    Debe aceptarse, por otro lado, la crítica de CRISAFULLI, a la que se suman MARTINES y MODUGNO entre otros, sobre la expresión “reglamento delegado”. La previsión constitucional de normas gubernativas con rango de ley, en especial del decreto legislativo, excluye otras “delegaciones” no contempladas21. Por ello, es preferible hablar de “reglamentos autorizados” o “reglamentos de deslegalización” (regolamento in delegificazione).

    El debate doctrinal sobre la deslegalización no era una pura especulación teórica desvinculada del conjunto de fuentes del Derecho admitidas. Es posible encontrar, incluso después de 1947, algunos supuestos prácticos de deslegalización. Un primer supuesto de deslegalización en el actual marco constitucional es el regulado por la "Legge-quadro" sobre empleo público n.93/1983. La deslegalización opera en favor de un Decreto del Presidente de la República (Dpr), que recoge un acuerdo previo del Gobierno con una delegación sindical, formada por las organizaciones nacionales y las Confederaciones más representativas22. La naturaleza reglamentaria del acto gubernamental, ya reconocida por la doctrina, ha encontrado confirmación legal en el art. 17,1, letra e) de la Ley 400/198823. Ahora bien, la adopción de numerosas "leggine", esto es leyes de escasa entitad reguladora, ha roto el marco fijado por la "legge-quadro", siendo sistemática la inobservancia del reparto competencial que la misma parecía establecer24. Este fenómeno de retorno de la ley es general en todos los intentos de fijar un procedimiento general de deslegalización mediante una norma primaria, como tendremos ocasión de ver más adelante. Posteriormente, el Decreto legislativo 29/1993, de 3 de febrero, ha supuesto una "privatización" del empleo público, pues deroga el art. 17, e), primer apartado. En lugar del reglamento, esta última disposición legal admite la posibilidad de regular por convenio colectivo en materia de ocupación pública incluso ámbitos actualmente establecidos por ley. Por consiguiente, no se trataría ya de una deslegalización en sentido estricto, tal como ésta viene siendo caracterizada hasta ahora, sino más bien de una "deslegalización en sentido amplio", tal como la hemos definido al inicio25.

    En segundo lugar, cabe mencionar la deslegalización prevista por la ley sobre ferrocarriles n.210/1985, de 17 de mayo. En su art. 14 se establece que la ley y los reglamentos aplicables a diversos ámbitos, como son la organización, la contabilidad y los servicios de higiene, serán sustituidos por disposiciones a iniciativa del Consejo de Administración del ente público ferroviario, con la participación de los sindicatos y bajo el control y la aprobación del Ministro de transportes26.

    La Ley 64/1986 establece el tercer procedimiento deslegalizador previo a la disciplina general, consistente en medidas para la Italia meridional27. El procedimiento se inicia a propuesta del Ministro encargado de esta materia, exige deliberación del Consejo de Ministros y adopta la forma de un Decreto del Presidente de la República (Dpr). Como aspecto relevante debe advertirse la intervención preceptiva de la Comisión parlamentaria competente sobre la materia en el procedimiento de elaboración del...

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