Los descuentos en las tarifas por el uso de puertos y aeropuertos: una práctica controvertida
| Autor | Francisco José Villas Rojas |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo - Universidad de La Laguna |
| Páginas | 92-110 |
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Uno de los conflictos1 recurrentes en materia de libre prestación de servicios en la Unión Europea es la política de descuentos y bonificaciones que practican los Estados miembros, bien directamente, bien los organismos gestores de los puertos y aeropuertos, para la consecución de los más diversos objetivos: desde favorecer prácticas medioambientales, pasando por compensar los sobrecostes de zonas insulares o alejadas, hasta intentar captar y consolidar determinados tráficos o rutas aéreas en ejercicio de su propia política comercial. En concreto, los descuentos más controvertidos, aquellos que han dado lugar a decisiones de las autoridades comunitarias (de la Comisión y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea), son la bonificación de las tarifas portuarias cuando la mercancía transportada lo es por una empresa nacional del puerto receptor (con descuentos del 40%), las rebajas o recargos según el puerto de origen o destino del buque (del 20 al 30%), los descuentos tarifarios en función del tipo de buque utilizado («ro-ro» frente a portacontenedores, con diferencias entre el 20 y el 30%), los descuentos por volumen en la utilización de las instalaciones aeroportuarias (fijando la tasa por aterrizaje por el número de pasajeros, no por peso avión); y, en menor medida, los aplicados por el uso regular de determinados puertos, la aplicación de descuentos en el canon por ocupación de los espacios portuarios o aeroportuarios (normalmente, bienes de dominio público) y, más reciente, la aplicación de tarifas reducidas por la utilización de aeropuertos regionales (líneas aéreas de bajo coste), mediante ayu-Page 93das y subvenciones de las autoridades regionales o locales que asumen parte del coste de esas instalaciones aeroportuarias2.
El conflicto que subyace en cada uno de estos casos, pese a su aparente diferencia, es siempre el mismo: las entidades titulares o gestoras de puertos y aeropuertos reducen (o gravan), directa o indirectamente, la contraprestación que determinadas navieras y compañías aéreas deben abonar por el uso de esas instalaciones, en la mayor parte de los casos, con el fin de captar o de fidelizar tráficos y rutas, beneficiando a unas compañías frente a otras, practicando, en suma, una política de transportes propia3. El problema es la conformidad de esta política tarifaria con las normas comunitarias, en particular, con las que rigen la libertad de prestación de servicios y aquellas que aseguran la libre competencia; a estos efectos, es indiferente si, desde la perspectiva del ordenamiento de cada Estado miembro, esa conducta es legítima.
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La libre prestación de servicios es una de las cuatro libertades fundamentales que articulan el ordenamiento comunitario (artículos 3.1.c, 14 y 31 del Tratado de la Unión Europea). Consiste en el derecho a prestar servicios, esto es, prestaciones realizadas normalmente a cambio de una remuneración, sin más restricciones que las exigidas por razones de orden público, seguridad y salud pública4. Así lo establecen los artículos 49 a 55, y 45 a 48 a los que se remite este último, del Tratado de la Unión Europea.
La plena aplicación de esta libertad sobre los transportes marítimos intracomunitarios y con terceros Estados fue realizada por el Reglamento (CEE) 4055/86, del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, y, más tarde, para el cabotaje dentro de los Estados miembros, por el Reglamento (CEE) 3577/92, del Consejo, de 7 de diciembre de 1992. En el caso de los transportes aéreos, las normas de referencia son el Reglamento (CEE) 2407/92, del Consejo, de 23 de julio, sobre concesión de licencias a las compañías aéreas, y el Reglamento (CEE) 2408/92, del Consejo, de igual fecha, sobre el acceso de las compañías aéreas a las rutas aéreas intracomunitarias5.
A los efectos de estas líneas, lo relevante de esta libertad es su ámbito y limitaciones.
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De acuerdo con una reiterada jurisprudencia, esta libertad exige eliminar toda discriminación en perjuicio del prestador de servicios establecido en otro Estado miembro por razón de su nacionalidad, pero también suprimir cualquier restricción, aunque se aplique indistintamente a los prestadores de servicios nacionales y a los de los demás Estados miembros, cuando pueda prohibir, obstaculizar o hacer menos interesantes las actividades del prestador establecido en otro Estado miembro en el que presta legalmente servicios análogos (por todas, STJUE de 20 de febrero de 2001, C-205/99, caso ANALIR, apartado 21). Esta garantía convierte cualquier limitación en excepcional. En este sentido, la exigencia de un título administrativo previo es una medida restrictiva, de modo que, sólo estaría justificado cuando concurran circunstancias de interés general que sólo puedan ser atendidas de ese modo, de lo contrario, lo único admisible es la comunicación de inicio de la actividad económica de que se trate (la citada sentencia de 20 de febrero de 2001, apartado 26).
Las únicas limitaciones o restricciones admisibles son las que respondan a una razón de orden público, de seguridad pública o de salud pública (por todas, STJUE de 21 de marzo de 2002, C-451/99, apartado 31); a las que se suman razones imperiosas de interés general, como la protección del medio ambiente y la racional ordenación del territorio (STJUE de 13 de junio de 2002, C-430/99 y 431/99, apartado 39). La misma doctrina rechaza, de modo taxativo, cualesquiera limitación que responda a objetivos de naturaleza económica (por todas, STJUE sentencia de 29 de abril de 1999, C-224/97, apartado 16); en este supuesto, aquellas libertades no pueden ser restringidas, ni mediante su prohibición, ni tampoco a través de su publificación.
Por último, de concurrir una causa justificada, las medidas restrictivas y limitativas que se adopten deben respetar el principio de proporcionalidad, esto es, deben ser adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y no ir más allá de lo necesario en su consecución (la citada sentencia de 21 de marzo de 2002, apartado 32)6.
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Es doctrina pacífica que, en orden a la viabilidad de determinados servicios e instalaciones de interés general, los Estados miembros puedan establecer un régimen tarifario, legal o reglamentario7. Es indiferente cuál sea la naturaleza jurídica de la contraprestación económica que se establezca (la discusión tributo-tasa, precio administrativo) el criterio es material: pago por el servicio recibido (lo ha vuelto a recordar la Decisión de la Comisión 2004/393/CE, de 12 de febrero de 2004, apartados 146 a 149, asunto Ryanair/Charleoi). Es más, esa misma doctrina sostiene que es competencia de cada Estado determinar los criterios de fijación de las tarifas en función de los intereses públicos que pretendan atender (por todas, STJUE 1 de octubre 1998, C-38/97, apartado 48).
Es igualmente pacífico, que un régimen de tarifas es una medida restrictiva de la libertad de prestación, de modo que deben ser respetados sus límites: no discriminación por razón de nacionalidad, no obstaculización iniciativa económica. La jurisprudencia es diáfana (por todas, STJUE de 5 de octubre de 1994, C-381/ 93, caso Francia-Comisión, apartado 13, y de 18 de junio de 1998, C-266/96, caso Corsica Ferries France, apartado 56).
Pues bien, el conflicto puede surgir cuando ese régimen tarifario traspasa el ámbito propio de la libertad de prestación de servicios (también, de modo más general, las normas sobre la libre competencia); en concreto, cuando se quiebran aquellos límites y, en particular, cuando se infringen los principios de no discriminación, equivalencia, interés general, objetividad, necesidad y proporcionalidad.
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a) El principio de no discriminación.
Un régimen tarifario que establezca diferencias entre los nacionales de un Estado y los de otros Estados miembros vulnera esta libertad. En el caso de la libertad de prestación de servicios de transporte marítimo, el Tribunal de Justicia ha precisado que vulnera esta libertad que las tarifas por servicios nacionales sean diferentes de las exigidas por servicios intracomunitarios (STJUE de 5 de octubre de 1994, C-381/93, apartado 17); también cuando el mismo factor lleva a diferenciar la tarifa sobre la mercancía (por ejemplo, un recargo del 40% por proceder de otro Estado miembro, STJUE de 17 de julio de 1997, C-242/95, apartado 20) o a una tarifa del pasaje que discrimine por igual motivo (STJUE 19 de febrero de 2002, C-295/00, apartado 9).
Igualmente, es jurisprudencia pacífica que la libertad de prestación de transporte marítimo alcanza las rutas intracomunitarias, pero también las rutas entre un Estado miembro y un país tercero, lo que se traduce en la imposibilidad de establecer un régimen tarifario diferente entre los operadores que realicen estas dos clases de rutas (por todas, STJUE 14 de noviembre de 2002, C-435/ 00, apartado 21). Esta última regla se proyecta sobre los barcos, pero también sobre los pasajeros y las mercancías y, por tanto, sobre...
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