La segunda descentralización: estudio sobre los Presupuestos de un Pacto Local en las Comunidades Autónomas
| Autor | Fernando Garcia Rubio |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 55-104 |
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La Constitución Española de 1978 establece en su Art. 137 una estructura territorial del Estado16diferenciando tres grandes niveles administrativos. Por un lado, el Estado, lo que actualmente se conoce por Administración General del Estado, esto es la antigua Administración Central, incluyendo en ésta tanto los servicios centrales como los escasos servicios periféricos que subsisten. Por otro lado y en segundo término las Comunidades Autónomas, entendiendo esta figura en su concepción constitucional como potestativas, puesto que el texto constitucional utiliza el término "y las Comunidades Autónomas que se constituyan", que lo cual en la práctica ha significado que en la totalidad del territorio nacional se encuentre en Comunidades Autónomas incluyendo las dos ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. Y por último los municipios y provincias, entidades que integran la Administración Local, referidas a los Ayuntamientos y a las Diputaciones Provinciales. Aunque debemos destacar la existencia de provincias que carecen de Diputación Provincial, fundamentalmente las Comunidades Autónomas uniprovinciales,17que por evitar duplicidades lógicamente, han desaparecido estas Diputaciones hacia las Comunidades Autónomas, y por otro las Diputaciones Forales de los territorios históricos vascos, Guipúzcoa, Vizcaya y Álava, que por razones de singularidad jurídica,18no las podemos englobar directamente en lo que es la Administración Local.
Pues bien, este modelo de estructura territorial del Estado, supeditado en
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tres grandes niveles, Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales, se ha ido perfilando sobre la base, fundamentalmente durante los últimos años, de un reforzamiento de las Comunidades Autónomas por ser entes de nueva creación, que han ido asumiendo competencias en buena parte del Estado, a través de transferencias de medios humanos, materiales, económicos y de asunción de competencias, y en otras funciones por sustitución de funciones que tradicionalmente habían asumido o desempeñado las entidades locales, fundamental-mente los ayuntamientos, y en algunos supuestos las diputaciones. Durante el periodo 1978-1998 en España se ha producido unas de las mayores descentralizaciones de la historia administrativa del mundo y desde luego de la Europa occidental.19Se ha pasado de un Estado centralista, de modelo jacobino francés, proveniente de un sistema político totalitario como fue el franquismo, a un modelo absolutamente descentralizado, mucho más que sistemas federales, como el de la República Federal Alemana, lo cual ha implicado una transformación total de la organización administrativa española tradicional. Bien ese cambio cultural y organizativo que ha implicado la eclosión del fenómeno de las Comunidades Autónomas, no ha supuesto por lo menos en la base doctrinal, un olvido de la administración local. Aunque en la práctica, durante ese periodo 1978-1998, las entidades locales han visto disminuido su papel en la sociedad, en detrimento de las Comunidades Autónomas, es cierto que teóricamente siempre se ha argumentado esos tres niveles de administración, con plenitud de igualdad, salvo la singularidad de las entidades locales que no están dotadas de potestad legislativa. En este sentido el Tribunal Constitucional expresamente ha venido reconociendo la autonomía de las entidades locales desde la temprana sentencia 4/1981 de 2 de febrero, y reiterándolo en diversas ocasiones. De hecho la frustrada Ley de Diputaciones Provinciales catalana, que fue derogada por el Tribunal Constitucional, estableció una doctrina en la interpretación que realizó el Tribunal Constitucional,20de la inconstitucionalidad de dicha norma a través de la denominada garantía institucional21de la existencia de las entidades locales, tanto los ayuntamientos como las diputaciones provinciales.
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A estas entidades, por tanto, les deben corresponder no solo la existencia, con sus órganos propios en virtud de su potestad de organización, sino también un núcleo propio de competencias. Bien, este núcleo propio es el que se ha discutido durante estos años. Nadie debate la competencia sobre policía urbana, esto es por ejemplo, estado de las fachadas, limpieza en las ciudades, control de tráfico en los cascos urbanos, que tradicionalmente han desempeñado las entidades locales, pero por su reminiscencias históricas y en especial por la falta de actuación de otras administraciones, en este periodo 78-98, las entidades locales han asumido unas funciones superiores a las que les corresponderían con carácter legal, fundamentalmente lo establecido en los Arts. 25 y 26 de la Ley 7/85 de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local y, por tanto, han establecido de facto una situación de competencia administrativa en el sentido no estricto de capacidad para conocer un asunto, desde un punto de vista jurídico, pero sí desde el punto de vista práctico y fáctico de ejercer funciones en esas materias o campos. Ante esa situación y desde luego previo un debate político en el cual la FEMP, la Federación Española de Municipios y Provincias ha desempeñado un papel cardinal, recuérdese que ya desde la Asamblea extraordinaria de La Coruña en 1993 se reivindicó para los ayuntamientos la transferencia de competencias, se ha elaborado un concepto que es el de Pacto Local, pacto local entendido como acuerdo de Estado entre las diversas fuerzas políticas y las diversas administraciones, para que se proceda a una transferencia de competencias por parte del Estado y de las Comunidades Autónomas hacia las entidades locales. Este Pacto Local que se viene a configurar la segunda descentralización de la reciente democracia española, implica la necesidad de modificar el actual régimen jurídico competencial para atribuir los medios necesarios a las entidades locales para desempeñar unas competencias, que hasta ahora al menos jurídicamente no ostentan.
Este fenómeno denominado Pacto Local22, pese a las retóricas declaraciones de todos los representantes de las fuerzas políticas de importancia parlamentaria,
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especialmente los dos grandes partidos españoles, el PP y el PSOE, y de multitud de líderes locales23y autonómicos,24para ponerlo en práctica tarda en desarrollarse. Esta tardanza en su desarrollo se debe no solo a las lógicas reticencias de las comunidades autónomas, las grandes beneficiarias del proceso de traslación de competencias actualmente realizado y que serían capitidisminuidas en sus actuales niveles competenciales por la transferencia hacia las entidades locales, sino también por la existencia de dificultades de carácter técnico, económico y jurídico, así como de cultura organizativa para desarrollar estos acuerdos que posibilitaran la asunción de nuevas funciones por parte de las entidades locales.
Así contempladas las cosas, el objeto del presente trabajo es intentar realizar una aproximación teórica al fenómeno de los pactos locales, fundamentalmente los pactos locales autonómicos, como base para realizar los trabajos necesarios de transferencia, delegación, encomienda de gestión u otras circunstancias jurídicas que posibiliten la transmisión de esas competencias desde las comunidades autónomas a las entidades locales, así como los medios económicos, humanos, etc. necesario para dicha transferencia de funciones. Por tanto, conforme a dicho elemento nos centraremos en lo que serán unas bases para los pactos locales autonómicos:
Según el Diccionario de la Real Academia Española,25la primera acepción de PACTO es la de "Concierto, tratado entre dos o más partes que se comprometen a cumplir lo estipulado". El origen del término como es lógico, es latino de la palabra pactum y, por tanto, tiene un claro bagaje histórico en
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cuanto a la profusión de utilización tanto jurídica como histórica del término. El pacto es una formulación jurídica de un acuerdo entre voluntades. Es la base de la convivencia humana. Las cosas se pueden pactar o bien se pueden imponer. Como es lógico en un sistema abierto, democrático,26como es el nuestro indudablemente las peticiones se basan en pactos, mayores o menores. Siempre un pacto mayor como puede ser el pacto constitucional, da lugar a un amplio juego de posibilidades en cuanto a que dentro del marco del pacto se puedan adoptar decisiones de uno u otro tipo. Por tanto el término pacto supera ampliamente el concepto de un acuerdo concreto o singular, diferenciándolo por tanto de un término contrato mercantil. El pacto adquiere una formalidad mucho más solemne, como así se establecía en el derecho romano 27al establecer grandes formalidades para la hora de llegar a acuerdos. El concepto pacto, por tanto, hay que unirlo al término acuerdo, y acuerdo entre dos partes, al menos dos partes, puesto que pueden ser multilaterales.
Así la derivación del uso del pacto como forma de gobierno, ha implicado que incluso en la historia jurídica española exista el término pactismo,28que puede ser utilizada con diversas acepciones, pero dentro del mismo concepto. La filosofía así por ejemplo nos ofrece una concepción del pactismo mucho más amplia que el mostrado por la historia política y jurídica de los pueblos, tal y como nos señala Vallet de Goytisolo.29Podemos realizar construcciones del pactismo en base a la escolástica y el influjo de ésta a...
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