Centralització y descentralització en les polítiques culturals: Itàlia, França i Espanya

AutorAndrea Colasio
CargoInstitut de Ciència Política de Pàdua
Páginas47-69

Page 47

En aquests darrers anys, les polítiques culturals de diferents països europeus han passat pet una fase de gran dinamisme i èmfasi del seu paper respecte a d'altres polítiques públiques.- Una senzilla comprovació a la premsa ens permet determinar que la cultura s'ha transformat progressivament en un dels principals debats polítics, no només a nivell d'estructures centrals, sinó sobretot a nivell d'articularcions perifèriques dels diferents sistemes polítics.

Tant a Itàl ia com a Espanya, des de la segona meitat dels anys setanta s'ha desenvolupat la polèmica sobre l'efímer i sobre el paper dels ajuntaments dins el camp cultural. A França el debat s'ha centrat, en primer lloc, en el paper del nou ministre de la Cultura, el socialista Lang i, posteriorment, amb les eleccions administratives del 1983, la política cultural dels ajuntaments i la seva connotació ideològica ha esdevingut una veritable esquerda entre la dreta i l'esquerra (Friedberg-Urfalino, 1984).

L'objectiu de la recerca, de la qual presentem aquí els primers resultats, era el d'individualitzar les modalitats amb les quals havien redefínit el seu paper en la política cultural aquests tres països. L'interès cognoscitiu i l'estratègia de la recerca s'han centrat en una dimensió analítica específica, la del procés de centralització i descentralització de les respectives polítiques: les seves fases, les seves divisions internes, l'extensió, la intensitat, els actors implicats, els resultats, els fracassos.

La dada de partença que caracteritza els tres casos estudiats és una homogeneïtat tendencial en el procés de redefínició dels respectius ordres político-insritucionals. En els últims quinze anys el sistema polític italià, en molts aspectes gens diferent al de França, ha vist com es traçaven dues tendències que, tot i llur autonomia, eren estretament interdependents. Per una banda s'ha observat un creixement i una nova configuració del paper polític de les dimensions regionals i territorials en termes de govern local, per altra banda s'ha presenciat un augment considerable de les polítiques culturals aplicades per les diferents articulaciones perifèriques del sistema polític.

Aquesta simultaneïtat relativa dels dos processos no pot certament sorptendre si es pren en consideració el fet que la reivindicació d'una relació diferent entre centre i perifèria ha vist precisament la seva principal raó d'ésser en l'afirmació d'una identitat cultural específica per part de la perifèria.

En el cas francès, aquest procés definit en termes de montée du local ha donat lloc a una relativa territorialisation de la cultttrt (Saez, 1982) que, tant en els mètodes com en el contingut, és en contraposició a la descentralització perseguida d'ençà els anys seixanta amb el ministre Malraux (Queyranne, 1975). En efecte, els mètodes d'actuació d'aquest Ministeri s'havien distingit per ser particularment colonitzadors respecte a la perifèria (Gilbert-Saez, 1981).

Page 48

La regionalització i la localització de les polítiques culturals, la defensa i la reivindicació d'una identitat territorial específica, comprimida i sufocada des del centre, són, des de finals dels anys setanta fins a l'inici dels anys vuitanta, aspectes del procés que està coneixent el sistema polític espanyol amb la incrementada autonomia política dels ajuntaments i amb la constitució de les comunitats autònomes (CCAA).

Quant a Itàlia, les inútils polèmiques sobre l'«efímer» només han demostrar que en termes de despesa i capacitat innovadora, els diferents nivells del govern local han començat, en realitat, a anivellar-se amb els altres països europeus (Bodo, 1982; Cras, 1985). El gràfic I mostra aquest procés en una fase ja avançada: en efecte, les dades indiquen que entre 1980 i 1984 s'ha assistic a una redistribució considerable dels recursos gastats en l'actuació de les polítiques culturals entre els diversos nivells institucionals.

[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]

En el transcurs de pocs anys, les polítiques culturals han experimentat, en els tres països, un intens procés de redistribució dels recursos que ha afavorit els nivells perifèrics i intermedis dels sistemes polítics territorials respectius.

La importància creixent de les despeses culturals constitueix el primer indicador genèric del grau d'institucionalització de les respectives polítiques. El paper creixent dels diferents nivells del govern local respecte als comportaments de les polítiques culturals ha comportat, així, la creació de noves estructures administratives, una caracterització dels nous actors polítics, una redefinició dels lligams de relacions entre el centre i la perifèria, així com entre les institucions i la societat.

Cal, a més, precisar que s'ha preferit evitar una comparació dels tres casos centrada en la despesa per càpita. En efecte, les polítiques culturals en els diferents països presenten una forta heterogeneïtat, tant pel que fa als subjectes institucionals com al mateix objecte de les respectives polítiques públiques. D'aquí es dedueix l'escassa fiabilitat d'aquelles recerques comparatives que, privilegiant la dada de la despesa per habitant, no prenen degudament en consideració totes les altres variables que concorren a caracteritzar les polítiques culturals individuals.1

Finalment, seria oportú detallar les múltiples dificultats d'ordre metodològic, limitant-nos només a aquests tres països, que s'ha afrontar: 1) La dificultat de trobar les dades i, a vegades, la fiabilitat relativa; 2) La sobreposició dels nivellsPage 49 institucionals responsables de les diverses polítiques, des dels nivells centrals fins als dels ajuntaments; 3) El diferent contingut de les mateixes polítiques culturals, extremament variable per a cada cas en funció de! criteri discrecional amb el qual un cert mode d'intervenció es considera més o menys relacionat amb el camp cultural; 4) La ràpida modificació del quadre normatiu i institucional que ha caracreritzat les polítiques culturals en aquests últims anys; 5) L'escassetat, per no dir la inexistència, a nivell de cada país, de recerques rigoroses en el pia metodològic.

Les relacions centre-perifèria: descentralització política o descentralització administrativa?

La conformació del sistema político-administratiu central és l'element que més diferencia les modalitats de comportament de les polítiques culturals dels tres països. En primer lloc, mentre a Espanya i a França existeix un Ministeri de Cultura específic, a Itàlia les competències públiques en aquesta matèria estan subdividides entre diverses estructures ministerials: el Ministero del Turisme e clello Spettacolo, el Ministeri) dei Beni Cultiirali, etc.

Els diferents graus de centralització i d'institucionalització de les polítiques culturals dels tres països es posa en evidència amb algunes dades relatives a l'evolució de la despesa, a l'articulació de les estructures ministerials, a l'augment del personal i, finalment, a les modalitats de canalització dels recursos i als tipus d'intercanvi entre centre i perifèria.

En tots tres països s'ha vist (vegeu el gràfic 1) que en termes percentuals, la inversió de les estructures central tendeix a reduir-se respecte a la que es mouen les diverses articulacions perifèriques del sistema polític. Tanmateix, aquesta orientació anàloga engloba dinàmiques amb despeses diferenciades. En efecte, a França i a Espanya la despesa cultural tendeix a créixer, ja sigui en termes absoluts o percentuals, mentre que a Itàlia s'assisteix a una regressió de la despesa. En el cas francès, amb el ministre Lang, la despesa cultural passa de 0,47 % el 1981 a 0,86 % de la despesa global del 1985. A Espanya, amb el ministre socialista Solana, la incidència percentual de la despesa cultural sobre la global passa de 0,72 % el 1983 a 0,99 % el 1986.2 La taxa de creixement de la despesa cultural espanyola en aquest període ha estat tres vegades superior a la taxa mitjana del de la despesa estatal. En canvi, en el cas italià, durant el període comprès entre el 1981 i el 1985, la progressió de la despesa cultural resulta inferior a la de la despesa global i la seva incidència percentual ha baixat de 0,6 a 0,4 % del pressupost estatal.

Les dades relatives a l'evolució del personal durant l'últim decenni són particularment significatives. La forta progressió dels efectius és idèntica durant una certa fase: a França es passa de 7.500 empleats el 1976 a 11.200 cl 1985. A aquesta xifra s'hi han d'afegir els 4.000 empleats dels Etablissements públics. A Itàlia es passa de 9.042Page 50 empleats cl 1976 al 24.745 cl 1985- Aquesta dada està en contradicció amb la reducció de la despesa global i es tradueix en un augment considerable de les despeses per al personal en detriment de les despeses per a la tutela del patrimoni cultural. En el cas espanyol, en canvi, després de 1983 assistim a una inversió de tendència. E! personal ministerial es reduïa considerablement, passant dels 19-146 empleats el 1983 a 7.200 el 1986. Aquest fet es pot atribuir tant a la desintegració de diferents estructures del règim anterior i a la pre-jubilació del personal actiu com a ta transferència de competències i personal a les regions.

A França el Ministeri dels Affaires Cttlturelles neixia el 1959 amb André Malraux, al llindar de la V República i en funció de la seva legitimació. A Espanya el nou Ministeri de Cutlura es va instituir el 1977 dins la fase de transició democràtica, després d'una llarga reflexió de la classe política espanyola sobre l'oportunitat en si de crear una estructura central per a l'actuació en el camp de la cultura. Perplexitats anàlogues i la voluntat de no ctear estructures que poguessin associar-se, pel que fa a la tasca i les funcions, a les estructures del dissolt Ministeri Feixista de Premsa i Propaganda havien induït, durant el període inmediat de post-guerra, la classe política italiana a segmentar entre diferents estructures ministerials els organismes del ministeri precedent que, gens casualment, havia estat el primer a suprimir-se. El 1959 es va crear el Mitiistero del Tnrismo e tklio Spettacolo que va unificar alguns serveis i divisions ministerials dispersos entre els diversos ministeris. Finalment, cl 1974 s'ha creat el Ministero del Beni Culturali.

Una anàlisi més articulada dels organigrames dels diversos ministeris permet, però, individuar que, tot i havent-hi un quadre institucional diferent, existeixen en els tres països moltes analogies en termes d'estructures administratives.

Tot i que les divisions temporals són diferents, es pot, però, individualitzar un procés anàleg de diferenciació Í especialització funcional amb estructures admnistrati-ves similars.

De fet, entre finals del segle XIX i l'inici del segle XX s'observa en els tres països un traspàs de les estructures genèriques sota la tutela de les bellesarts a la creació de divisions i serveis verticals. Tot i així, es tractava d'estructures internes als ministeris de la instrucció pública i que, en definitiva, tenien una tasca ben marginal.

És concretament al llarg dels anys trenta quan assistim, tant en el marc dels objectius d'integració social perseguits pels règims feixistes a Itàlia i a Espanya com pel Front Popular a França, a un procés ulterior d'institucionalització i centralització de l'acció pública en el camp cultural.

El Ministeri Feixista de Premsa i Propaganda es va instituir el 1935, amb competències relatives també a la cinematografia, l'espectacle i la premsa. Les funcions de gestió, de control i de formació ideològica es fonien en les tres Direccions Generals de Cultura popular, de Cinematografia, de Teatre i de l'Espectacle del ministeri espanyol d'Informació i Turisme. Va ser també durant aquesta fase quan en tots tres països apareixeren les estructures d'utilitat per a la formació ideològica i la socialització política, especialment de les joves generacions: la Secretaria General del Movimiento, la Delegació Femenina, a Espanya, el Secretariat d'Estat aux Sports et aux Loisirs a França. No es pot oblidar tampoc que la idea de les Maisons desjeunes et de la Culture amb funcions de formació cultural per als joves neix a França durant el Front (Mes-nard, 1974).

Mentre en el cas italià els anys successius al segon període de postguerra marquenPage 51 una fase de desinstitucionalització del paper «cultural» de l'Estat, i la reaparició de les subcultures polítiques torna a donar a la societat civil diverses funcions d'integració i socialització cultural, a França la discontinuïtat serà menys accentuada i la tasca de centralització de l'administració serà més marcada. En el cas espanyol és únicament durant els anys vuitanta quan les estructures administratives que dirigeixen les activitats culturals trenquen definicivamenc llurs lligams amb el règim anterior. En efecte, el 1977 es va crear un nou ministeri, però el seu organigrama no només s'acostava al francès, fortament centralitzat i verticalitzat, sinó que deixava que persistissin a l'interior estructures com la cadena dels Mitjans de Comunicació Social de l'Estat, l'Editora Nacional, l'Institut Nacional del Llibre Espanyol, incompatibles per la tasca i les funcions amb les regles del joc democràtic.

El 1985 el model organitzatiu del Ministeri de Cultura espanyol va finalment reelaborar-se: de les vuit direccions generals precedents es passava a tres: de Belles Arts i Arxius, del Llibre i de les Biblioteques, de la Cooperació Cultural. Es van crear, a més, sis Instituts centrals per al teatre, la dansa, el cinema i els mitjans àudiovi-suals, etc.

Simultàniament, s'ha assistit a una intensa producció legislativa -Llei del Patrimoni Històric Espanyol, Llei de la Propietat Intel·lectual- que ha redefinit un quadre normatiu arcaic, que sovint es remonta al pre-franquisme. Però la dada més notable en termes de descentralització político-administrativa ha estat la transferència de competències i recursos a les comunitats autònomes, un ptocés certament facilitat per l'homogeneïtat política entre el govern central i diferents executius regionals.

De fet, mentre al 1982 les transferències a les comunitats autònomes encara eren iguals a un 2,02 % de la despesa global, el 1986 la seva incidència percentual ha augmentat fins al 30 %.

A nivell d'organització central, el cas italià és el que presenta el menor grau de coherència i sistematització. El M.inhtero cki Beni Cuítiirali, que va definir el seu organigrama el 1975, comprèn una Direcció General per als Assumptes Generals Administratius i del Personal, l'Oficina Central del Medi Ambient i per als Béns Arquitectònics, Arqueològics, Artístics i Històtics, l'Oficina Central per als Béns d'Arxiu, l'Oficina Central per als Béns dels llibres i els Instituts culturals, i els quatre instituts centrals, per als catàleg i la documentació, per a la restauració, per al catàleg únic de les biblioteques, per als problemes del llibre (Moratto, 1986). Altres direccions importants, la de l'espectacle i la de la propietat del llibre, pertanyen a altres estructures ministerials: a la Presidència del Consell i al Ministeri de l'Espectacle (Cassese, 1983).

Durant el transcurs dels anys vuitanta, diferents estudiosos han destacat el problema de la fragmentació del Ministero dello Spettaco/o, definit com una «caixa buida» a causa del seu nombre reduït d'empleats... 438 el 1980, de la restricció de les seves funcions com a conseqüència de la transferència de competències a les regions, i del seu paper de simple subministrador de recursos sense cap criteri (Mortara, 1982). En canvi, el que es cerca és la creació, basant-se en el model francès, d'un sol Ministeri de Cultura que unifiqui les difetents competències repartides enrre els diversos ministeris i que redefíneixi bàsicament la tasca i les funcions de les estructures centrals (Cassese, 1983).

La ptesa com a model normatiu de referència del Ministeri de Cultura francès no sembla, però, la més congruent de les polítiques de cultura en els processos en curs de descentralització territorial. El model organitzatiu francès, amb les seves set direc-Page 52cions verticals, és cl que presenta, de fet, el millor grau de centralització. És significatiu que, en el cas espanyol, on es va optar primer per mòduls organitzatius anàlegs, s'hagi realitzat després una desinscitucionalització de les estructures centrals dins el marc d'una descentralització de les polítiques culturals.

La dada general que apareix en els tres casos, i que presumiblement condicionarà la tria de les respectives classes polítiques en matèria d'organització pública de la cultura, és la idea cada cop menys present -idea que havia persistit durant molt de temps no només entre els polítics, sinó també en diversos moviments d'acció cultural i els animadors sòcio-culturals- del «desenvolupament cultural» en tant que procés de modernització, d'extensió a les «perifèries» dels models culturals del centre i de les seves élites.

El cas francès és certament el més simptomàtic ja sigui per les relacions desequilibrades entre el centre i la perifèria en termes d'inversió dels recursos com pels intents del centre de «colonitzar» culturalment la perifèria. Respecte a les polítiques culturals també és pertinent l'encertada metàfora dita ja el 1947 per Gravier: «Paris ec le desert français». Al començament dels anys vuitanta, com demostra l'anàlisi de les localitzacions territorials dels recursos públics, la capital francesa absorbia ella sola el 44 % de les despeses culturals, tot i que la ciutat no representa més del 3 % de la població.

El tema de la descentralització cultural és paral·lel, a més, a la creació dels diversos moviments associatius sorgits a França des de finals del segle passat: des de la de la descentralització teatral (Goncard, 1972; Laurent, 1955) fins a la de la democratització cultural relacionat durant els anys setanta amb la creació de les Maisons de la Cttlture (MC) (Queyranne, 1975).

La creació de les Maisons de la Cuitaré (MC), eix principal de la política de Mal-raux, ens demostra també les dificultats de descentralitzar les polítiques culturals a les zones perifèriques. En efecte, les MC, a partir del IV Pla de desenvolupament cultural, es projectaven en nombre de vint, una per regió, precisament amb la tasca de descentralitzar les activitats culturals des de la capital cap a les altres zones de país. Però com es pot fàcilment deduir dels debats anuals de l'Assemblea dels Diputats, la província percep les MC -definides les «catedrals de la cultura»- com una intromissió injusta del centre, del qual es volien imposar els models culturals en detriment de les «cultures locals».3

La centralització de les estructures i la forta localització dels mitjans a la capital, Madrid, són dades que caracteritzen el funcionament de les polítiques culturals espanyoles durant una llarga fase. Entre el 1969 i el 1975, més del 30 % dels mitjans globals destinats al i I i III Pla de desenvolupament cultural seran atorgades a la capital (Somonte, 1980). El 1981, tot i la creació el 1977 d'una Direcció específica per a la promoció del desenvolupament cultural, basada en el model francès, la canalització dels mitjans públics presentava grans desequilibris territorials que certament no eren útils a les polítiques de suport i desenvolupament cultural de les zones «perifèriques». Només a la regió madrilenya, amb un 12,4 % de la població global, es va despendre un 28,6 % dels fons ministerials. Una altra regió central, Castella i Lleó,Page 53 amb un 7 % deia població, absorbia un 15,6 % delsrecursosglobals. En canvi, regions com Catalunya, queambun 16,2 %delapobtacióselisubministravanomésel7 %dels recursos globals, i Andalusia, que amb un 17 % de la població només absorbia un 10,7 % del pressupost global de despesa, van resultar fortament penalitzades.

Si, seguidament, es procedeix a una anàlisi desglossada de la despesa segons el tipus d'activitat, el quadre que es presenta accentua encara més la taxa de centralització de la despesa. El 1981, Madrid absorbia el 32,8 % de la despesa estatal per a les biblioteques, et 71,3 % de despesa estatal dels museus. Aquestes dades són, en part, justificables amb la concentració a la capital d'institucions culturals. No és, però, congruent amb una política de descentraliczació cultural la dada relariva a les despeses per a la difusió cultural i les estructures culturals: el 1981 Madrid absorbia un 73,7 % dels recursos atribuïts per a aquest propòsit, mentre que a les regions més penalitzades en termes d'estructures cultutals, la canalització de la despesa resultava ser del tot marginal (López, 1983)-

En el cas italià no trobem fenòmens tan accentuats de centralització dels recursos, ja sigui a causa del policentrisme cultural del qual han estar vectors les diferents ciutats històriques, o a causa del que està representat per la xarxa associativa de les subcultures territorials. Pel que fa als desequilibris territorials entre nord i sud, les estructures pel «desenvolupament i la formació cultural», els Centres de Serveis Culturals, creades dins el context de la Caixa per al Migjorn, no sembla, segons els experts, que hagin catalitzat processos rellevants de creixement i de desenvolupament, tant de l'oferta com de la demanda cultural (Tropeano, 1988; Persichella, 1988). Recentment s'ha observat que en realitat aquest desenvolupament cultural, independentment de les intervencions de reequilibri dirigides des del centre, s'ha recolzat en els recursos locals de la societat civil i en les articulacions perifèriques del sistema polític (Bodo-Marignetti, 1988).

Finalment, de manera diferent del cas italià, on les estructures ministerials de tipus tradicional es caraccericzen per la presencia d'articulacions petifèriques -les superintendències, els arxius de l'Estat- dotades d'escàs marge d'acció davant les realitats polítiques locals, en el cas francès i espanyol s'han constituït i reforçat al llarg dels anys vuitanta, institucions innovadores que, en part, han rernodelat les relacions entre el centre i les perifèries.

En el cas francès, després de la formació del nou govern socialista, un dels elements que ha caracteritzat l'augment de la despesa cultural ha estat la forca progressió de les despeses relacionades amb el desenvolupament cultural: entre el 1981 i el 1982 s'ha passat de 400 a 1.500 milions de francs. Entre els vectors principals de despesa es destaca el de descentralització cultural, capítol de despesa que comprèn tanc tes noves transferències a les regions com els recursos utilitzats per la nova Direcció de Desenvolupament Cultural (DDC).

Entre les primeres funcions del nou Ministeri s'incloïa la creació de la DDC el 1981, una nova Direcció que substituïa la Mission du Développement Culturel (1979) i que, amb funcions innovadores de junció i coordinació dels diversos sectors de l'administració cultutal i d'aquests sectors amb la perifèria, era un complemenr a les altres direccions verticals.

Una variable de cert relleu per poder explicar el creixent interès per les polítiques de descentralització cultural és la del perfil sociològic diferent de la nova classe políti-co-administraciva que amb el PS pujava fins als cims de les estructures de decisió.

Page 54

Concràriament al perfil tradicional del funcionari administratiu superior, els nous dirigents socialistes, que en part s'han format en el si del moviment de l'educació popular i de les reivindicacions relacionades amb l'animació cultural, presenten tots una sòlida formació política dins l'àmbit local. Diferents personalitats socialistes acumulaven càrrecs electorals nacionals i locals, el Ministre mateix havia estat l'artífex de! Festival teatral d'Avinyó i Dominique Wallon, dirigent de la DDC, havia estat el responsable de la Maison de la Cutture de Grenoble.

La constitució de la DDC i de les Direccions Regionals d'Acció Cultural (DRAC), els relès territorials d'aquella, marquen seguidament el termirtits ad quem d'un procés de desconcentració de les estructures centrals que s'havia iniciat ja als anys seixanta. En efecte, el 1963 es van crear els Comitès regionals dels Assumptes Culturals (CRAC) amb els seus enviats permanents entre el centre i la perifèria. La seva funció, però, era marginal: els CRAC estaven formats per un representant de cada sector del ministeri (museus, arxius, biblioteques, patrimoni, etc), però era el prefecte regional qui presidia les reunions. En definitiva, els dossiers sempre pujaven a París i els CRAC es limitaven a formular parers sobre qüestions comunes a diversos sectors respecte a la realització dels plans d'equipament.

Així, les articulacions perifèriques del sistema político-cultural limitaven el seu funcionament a la tasca d'executor dels objectius generals definits dins el marc de la Planificació cultural. Al començament dels anys setanta es començava a traçar un model diferent de concepció i realització de les polítiques culturals -donats també els efectes no previstos de la planificació-, ja sigui amb la creació dels FC1 (fons d'innovació cultural) el 197 1 o amb l'estipulació de tes primeres cartes culturals (1974) entre el ministeri i alguns ajuntaments perifèrics (Dijan, 1982).

Cal subratllar també que en les articulacions perifèriques de les direccions tradicionals, les relacions estaven centrades prevalentment en els procediments de control reglamentari i burocràtic pel que fa al personal i a les característiques tècniques i funcionals de les estructures de servei: aquest és el cas dels museus, de les biblioteques classées. dels arxius departamentals, de les escoles de música municipals, etc.

Progressivament, aquest model de realització de les polítiques culturals que comportava la mal·leabilitat de la perifèria en funció dels inputs del centre, es va substituir per un model de tipus augmentatiu on les «directrius» verticals es substituïen per pràctiques de concertació i intercanvi polític. Entre el 1982 i el 1986 es van estipular uns 500 convenis de desenvolupament cultural entre el ministeri i les diverses col·lectivitats territorials. A partir de 1984 es van signar els contractes de Pla entre les regions i el ministeri que substituïren les convencions i que serviren per a l'articulació territorial dels projectes elaborats i realitzats d'acord amb els diferents actors polítics implicats: l'estat, les regions, els ajuntaments. Dins aquest nou marc, les DRAC esdevenen majoritàriament autònomes respecte al centre, en el sentit que s'ampliava llur autonomia de gestió dels recursos que ara ja representaven un 50 % dels recursos globals de la DDC

Els convenis i els contractes han estat innovadors pel que fa al mètode, a més de ser-ho pel contingut ja que han ampliat el radi d'acció cultural del ministeri, estenent-lo a sectors no tradicionals com les noves tecnologies, l'àudiovisual, el suport a ta creació artística.

Juntament amb aquests elements que, en part, han contribuït a modificar l'estat de les relacions centre/perifèria, es poden distingir dins del funcionament del nouPage 55 ministeri unes línies de tendència contrària que, en termes de recentralització de les polítiques culturals, tenen unes solucions previsibles. Aquest és el cas del projecte «Gran París» dins el marc del qual, amb la realització del Parc de la Villette, de la nova Òpera, del nou Louvre, té lloc una nova localització d'enormes mitjans a la capital, juntament amb això, després de les polítiques del 1986 i el canvi de la coalició governativa, la desintegració de la DDC deixa al descobert una situació inestable de resultats incerts. El destí de la descentralització cultural sembla, més que mai, estar lligat al desenvolupament de les polítiques culturals de regions i ajuntaments, l'acció dels quals, independentment del canvi d'executius, es preveu com un procés difícilment reversible.

A Espanya, dins el marc d'una redefïnició de les relacions entre les estructures centrals i els diferents nivells territorials de! govern local, es va crear el 1984 el Fons de Compensació Interterritorial amb una dotació inicial equivalent al 7,6 % de la global del Ministeri de Cultura. Aquesta dotació de despesa contribuïa a la ja prevista dins el marc del Programa de Cooperació Local del Ministeri de les Administracions Públiques per als projectes de caràcter cultural.

Cal subratllar que les transferències de recursos als municipis per a la creació d'estructures culturals sempre havien representant un aspecte del tot marginal. Tot i així, como ho demostrarà ('Ena/esla de Comportamknto Cultural de los Espanoles del 1985, són precisament els municipis més petits els que obtenen les menors dotacions culturals. El 49 % de la població que resideix en municipis de menys de 50.000 habitants no disposa de les estructures culturals de base, i només el 8 % de les poblacions menors poden classificar-se com a estant proveïdes de manera exhaustiva d'estructures de serveis culturals (biblioteques, cinemes, teatres). D'aquí es dedueix que, desglossant la dada relativa al consum cultural dels espanyols, les grans línies de divisió passen entre aquells que habiten en poblacions «urbanes» i els habitants de poblacions «perifèriques». De les 15 activitats culturals estudiades, ben bé en [4 els valors registrats en els municipis amb més de 50.000 habitants resulten superiors a la mitjana, mentre que en els municipis més petits, l'única activitat genèricament cultural de valors superiors a la mitjana és, significativament, el ball (Encues-ta, 1985).4

Els municipis amb menys de 5.000 habitants, un 86,5 % del total on resideix el 17,6 % de la població espanyola, resulten ser els més penalitzats.

Fins ara, les modalitats amb les quals ha estat realitzat el Programa d'Instal·lacions Culturals denoten una descentralització progressiva dels recursos a nivell territorial, així com la redefïnició dels criteris de decisió. Dins la definició dels projectes l'input, l'articulació de la petició, sorgeix de fer de cada un dels municipis i és només després d'una fase de concertació amb els diferents nivells institucionals quan les estructures ministerials decideixen l'assignació dels fons per a les iniciatives. Dels 203 projectes realitzats el 1986, el 77,8 % s'han localitzat, així doncs, en poblacions «perifèriques» amb menys de 20.000 habitants i el 41 % en poblacions amb menys de 5.000 habitants. El 61 % dels projectes consistien en Casas de Cultura, estructures polivalents localitzades en petites poblacions amb la funció d'estimular l'oferta i la demanda cultural local.

Page 56

En definitiva, si es considera que les poblacions espanyoles amb menys de 20.000 habitancs són 7.789, el 96,7 % del total, i que la seva població és equivalent al 37,5 % de la global, es comprèn que els processos correctius en relació tant a l'oferta cultural pública com al consum cultural només es puguin concretar a través de programes plurianuals d'inversió cultural a condició, però, que la despesa no només quedi constant, sinó que experimenti un augment ulterior. Els fons destinats a la Cultura dins el marc del Programa de Cooperació Local representaven el 1986 el 4,9 % de la despesa estatal per a la cultura, una xifra del pressupost que encara no és congruent amb la hipòtesi de reequilibri de les fortes descompensacions territorials per accedir als béns culturals.

La regionalització de les polítiques culturals

Al començament dels anys setanta, tenint en compte la forta centralització dels respectius sistemes político-administratius, els tres països presentaven diferents elements d'homogeneïtat que distingien sobretot les modalitats de realització de les seves polítiques locals i regionals respecte als altres països europeus com Alemanya, Suïssa, Àustria, Suècia.

De manera diferent d'aquests països -ja sigui perquè, com en el cas de l'Alemanya Federa! la Constitució preveia explícitament que la política cultural fos competència exclusiva dels estats regionals o bé perquè, en el cas de Suècia, després de la reforma político-administrativa que reduïa considerablement el nombre de poblacions, aquestes van assumir un paper predominant en cl camp de les activitats culturals-, a Itàlia, França i Espanya la tasca de les estructures locals i regionals era totalment marginal respecte al centre.

En els últims quinze anys, amb intensitat i ritmes diferents, s'han anat delineant progressivament en els tres països -dins del context més ampli de la «regionalització»- un procés d'institucionalització de les polítiques culturals dins l'àmbit regional.

La situació que es pot percebre durant la segona meitat dels anys vuitanta demostra que les estratègies adoptades en els tres països han estat diferenciades i, així doncs, no és homogeni el grau d'institucionalització de les respectives estructures político-culturals.

El primer indicador del diferent grau d'institucionalització de les polítiques regionals és certament represenrat pel pes percentual que tenen les despeses culturals de les regions respecte a la despesa cultural pública global. En efecte, si a Itàlia les regions generaven al 1984 el 12,3 % de la despesa total cultural dels ens públics, el valor relatiu era equivalent a I'l ,6 % a França i al 21,8 % a Espanya. França presenta, així doncs, un model «feble» de regionalització de les polítiques culturals, una dada, però, congruent amb les dificultats més generals del procés de descentralització. "Aquestes dificultats estan atenuades només en parr per la Llei de març de 1982 que reformava el sistema político-administratiu local, reelaborant les relacions centre/ perifèria.

Les regions (22 més de quatre dels territoris d'ultramar) de fet es van formar a parrir dels anys 50, però no com a entitats polítiques, sinó com a instruments operacionals dins el marc de la planificació econòmica. Amb una llei del 1972 van pujar al rang d'esrablements públics (ERP), és a dir, ens públics funcionals, i que encara noPage 57 eren de les col·lectivitats territorials. Tot i la creació de consells consultius i de comitès econòmico-socials, la totalitat de les competències seguia essent competència del prefecte. Amb la llei del 2 de març del 1982, aprovada pel govern socialista, les regions per a les quals es preveia l'elecció per sufragi universal dels consells regionals van esdevenir veritables col·lectivitats territorials «competents per promoure el desenvolupament (...) cultura] i científic de les regions». Havent reconegut a les regions competències destinades a la «preservació de la seva identitat» es van obrir, en resum, amples espais per a la definició de polítiques culturals més incisives.

Si es desglossa després la dada relativa a la despesa cultural en les diferents regions a partir de ia fase genètica del procés de regionaliuació és fàcil de distingir com, amb algunes excepcions, les polítiques culturals no formen part de les prioritats de despesa dels EPR. Segons diferents observadors, i la dada relativa a la despesa sembla confirmar-ho, és entre el 1977 i el 1978 que la intervenció de les regions en el camp cultural es fa més dinàmica. El 1978 la despesa cultural de les regions era equivalent al 2,5 % de la seva despesa global, el 1984 el valor relatiu havia augmentat a 4,1 %. Si es pren en consideració, a més, l'augment global dels recursos regionals es dedueix que, mentre que el 1978 la despesa mitjana de les regions era equivalent a 3,7 francs, el 1984, en francs constants, la despesa havia augmentat all francs per habitant, un augment que representava el 200 %.

Malgrat això, encara que entre el 1981 i el 1984 la despesa de les regions marcava una progressió ulterior, equivalent al 173 %, les polítiques culturals d'aquests nivells institucionals continuaven essent les menys significatives entre les dels diferents temes públics.

A més, cal subratllar que en el cas francès el procés de descentralització ha estat seguit d'un augment de les competències dels prefectes pel que fa la desconcentració, ja que es van ampliar els seus poders d'estímul i coordinació als serveis perifèrics de l'administració estatal. En el cas de les polítiques culturals, de fet, simultàniament al reforçament del pol cultural regional, s'ha assistit a un reforçament dels serveis perifèrics del Ministeri de Cultura, o sigui, les Direccions regionals d'acció cultural (DRAC).

Paradoxalment, la descentralització cultural sembla haver privilegiat, a la pràctica, un procés de «centralització de les polítiques culturals, augmentant el control del ministeri sobre el contingut de les iniciatives perifèriques. En realitat, l'estipulació de convenis entre l'estat i les regions en matèria cultural ha permès l'extensió de l'àmbit de competència de les regions que abans estava limitat a l'activitat d'inversió en estructures, els espectacles i les promocions culturals.

El grau d'institucionalització de les polítiques culturals és, certament, molt diferent d'una regió a una altra, tal com són diferents les opcions polítiques i administratives escollides. Així, es va de l'extrem de la regió Nord-Pas-de-Calais -que ja des dels anys seixanta individualitzava la cultura d'entre les prioritats polítiques i de despesa -on existeix una sòlida estructura administrativa, YOffice Regional Culturel, amb funcions creatives i de programació, que gestiona el 10 % de la despesa global regional, i inverteix en activitats culturals 10 francs per capità, a regions com Còrsega, Lorena, el Centre, Auvèrnia, on la despesa cultural és inferior al 3,5 % del pressupost i la despesa per capita no supera els quatre francs (Queyranne, 1982).

Tot i estar en presència d'un context poc homogeni es poden, però, individualitzar els signes d'un procés tendencialment uniforme, definible en termes d'apropiacióPage 58 política de la cultura» (Fridberg-Urfalino, 1984). La cultura ha estat considerada, per a ta classe política regional, com l'instrument més funcional per a la valorització i la legitimació d'una instància política en vies d'una difícil afirmació, en funció del seu elevat contingut simbòlic i del seu fort impacte. Certament, és significatiu que els presidents de ta majoria de les regions s'han atribuït les competències en matèria de polítiques culturals. Però és convenient precisar que es tracta de línies de tendència, els efectes de les quals no es poden preveure, ja sigui a causa del joc conflictiu que s'ha establert -de moment amb funcions de dinamització- enrre els pols regionals i els DRAC, ja sigui per les resistències, encara forres, que obstaculirzen en el si del sistema administratiu francès una descentralització més significativa dels recursos a nivell regional.

Comparat al cas francès, la regionalització de les polítiques culturals a Espanya denota, de manera decisiva, un grau més fort d'institucionalització.

En la nova Constitució es feia, a més, una referència explícita al dret de les comunitats autònomes de gestionar i desenvolupar autònomament les seves activitats culturals. El procés de transferència de les respectives competències en les quals es basava l'efectivitat operacional de les regions, que va començar el 1980 -inicialment només en algunes regions i per matèries limirades- es va generalitzar i estendre en profunditat entre el 1983 i el 1986. L'objectiu de la descentralització regional de les polítiques culturals estava comprès de manera general dins el programa del nou govern socialista. El febrer del 1983 el ministre socialista de cultura, Javier Solana, en presentar el programa de política cultural del govern va subratllar explícitament els desequilibris -tant d'ordre territorial com social- que discriminaven les modalitats de consum cultural dels espanyols. Si en regions com Catalunya i Madrid, de cada 10 habitants ets lectors habituals de llibres eren 5, quan es passava a regions com Extremadura i Andalusia la proporció baixava a 2 de cada 10. L'Ena/esta del Comportamiento Cultural de los Espanoles. realitzada pel Ministeri el 1985, demostrava, a més, la forta persistència dels desequilibris regionals. La descomposició per comunitats autònomes de les dades relatives al consum cultural dels espanyols marcava una clara línia de demarcació entre les regions del nord-est i Madrid, caracteritzades per un «fort consum» cultural, a les quals es contraposaven altres nou comunitats autònomes on tots els indicadors que fan referència al consum cultural es situaven clarament per sota de la mitjana.

Les hipòtesis de descentralització cultural, tant vist de l'òptica social com territorial, es configuraven, i també els objectius principals de la política cultural de les institucions públiques i s'inseria també dins el seu camp et procés de regionalització de la intervenció cultural.

El traspàs de competències que preveia, en primer lloc, la transferència de la gestió de biblioteques, museus, arxius, s'ha articulat al voltant de la definició de 76 «Convenios» que fan referència als problemes de finançament, gestió i prestació de serveis entre el Ministeri i les Comunirats autònomes. L'última convenció es va estipular el febrer del 1986 amb la Comunitat Foral de Navarra i marca el terminns ad qttew del procés.

La intensitat de la regionalització de les polítiques culturals es posa ben clarament en evidència només amb l'indicador de la capacitat de despesa: mentre el 1981 la despesa de les regions representava I'l-2 % de la despesa global pública per a la cultura, el 1987 la seva incidència oscil·lava entre valors equivalents al 30 %. ElPage 59 ritme de creixement únicament de les transferències de l'Estat és molt fort: de 855 milions de pessetes el 1982 a 24.753 milions el 1986.

A més de les transferències de l'Estat cal afegir les despeses autònomament decidides per les regions. Aquestes dades es poden deduir dels pressupostos individuals de les disset comunitats autònomes. D'aquí es dedueix que al 1987 la despesa globalment invertida per les comunitats autònomes és equivalent al 50 % de l'estatal. La institucionalització de les polítiques culturals de les comunitats autònomes ptesenta a més diferents graus i no sempre la qualitat de la intervenció sembla l'adequada a la correcció dels desequilibris territorials. En efecte, la despesa mitjana es equivalent a 2,75 % de la despesa global regional, una mitjana superada en vuit regions. La gran variabilitat de la despesa es posa en evidència en els dos casos extrems: es passa del 5,3 % de Castella i Lleó al 0,84 % d'Andalusia. Tenint en consideració la despesa per capità, es passa de 615 pessetes a València a 3-316 a Navarra. Si, a més, integrem aquesta última dada amb la dada relativa a la incidència percentual de la despesa cultural sobre la global, s'elabora una classificació regional per entitats i intensitat de les polítiques culturals. Les regions més dinàmiques són les següents: 1) Cantàbria; 2) Castella i Lleó; 3) Rioja; 4) Aragó; 5) Astúries.

Pel que fa a les estructures político-administratives anteposades a la realització de les activitats cultutals -una altra variable que concorre a definir la institucionalització de les polítiques culturals- es nota que l'organització de les comunitats autònomes no és gens homogènia. En efecte, per més que totes les regions hagin instituït una Conselleria de Cultura amb diferents (entre 3 i 6) Direccions Generals, la denominació i l'àmbit de competència varien d'un cas a l'aitre. Amb l'excepció de la Regió Valenciana i la de Galícia, totes les comunitats autònomes disposen d'una Conselleria denominada de «Cultura», però, mentre a algunes s afegeix, amb les mateixes competències, la denominació «Educació» a d'altres com Galícia, Madrid, València, encara no hi ha una especialització funcional d'un pol cultural ja que les funcions de promoció cultural es confonen amb les de l'esport o fins i tot amb les del més ampli Biemstar Social.

Comparat amb els casos francès i espanyol, el grau d'institucionalització de les polítiques culturals regionals a Itàlia es col·loca en una posició intermèdia.

La gènesi del procés està marcada pels decrets de L972 que delegaven a les regions les primeres competències en matèria de gestió de biblioteques, museus i arxius. Per mirjà d'una interpretació extensiva de la normativa, algunes regions d'entre les més dinàmiques, van començar a partir d'aquell moment a elaborar lleis sobre temes més amplis, com la promoció i difusió cultural, la tutela cultural de les minories ètniques i lingüístiques que sovint va donar, però, resultats negatius a causa del control de mèrit selectiu practicat pels comissaris de govern.5

Tot i els diversos vincles de natura política i administtativa, durant la primera meitat dels anys setanta en algunes regions leaders, Lombardia, Emília, Toscana, ja va aparèixer una normativa que permetia intervencions innovadores en el camp de la difusió cultural. Va ser exemplar la L.R. núm. 41 del 1973 de la regió de LombardiaPage 60 que introduïa un nou concepte de servei cultural en el territori i que representarà un model de referència per a les altres regions. Era del 1974 la llei que instituïa a Emília l'Institut per als béns artístics, culturals i naturals, una estructura que per l'època de la seva creació era decididament innovadora (Emiliani, 1974).

El període de més gran dinàmica de les polítiques culturals regionals és et que abasta els anys 1976-80. En aquesta fase la despesa regional, també com a conseqüència de l'extensió de les competències regionals previstes en aquest camp pel decret 616 de 1977 es quadriplica i hi ha una taxa d'inflació equivalent al 90 %. Els anys 1982-83 marquen una fase d'estancament, ja sigui de la producció normativa com de l'augment de la despesa, que es manté en valors constants. Així, durant el període 1980-85 l'augment de la despesa es redueix (+ 74 %) i si no s'hagués registrat el 1985 un augment molt fort de la despesa, la tendència hauria estat fins i tot negativa (Bodo-Marignecti, 1987).

La despesa mitjana per la cultura és equivalent el 1985 al 0,4 % de la despesa global, xifra que oscil·la, per a les regions amb un estatut especial, del 2,7 % a la Vall d'Aosta al 0,4 % a Fiuli, i per a les regions amb un estatut normal, del 1,8 % a Campània a un 0,1 % a Ligúria. La despesa mitjana per habitant és equivalent a 4.058 lires (1985) i oscil·la de les 109.230 lires a la Vall d'Aosta a les 12.379 lires al Friuli, per les regions amb un estatut especial, i de les 8.644 lires a Abruzzi a les 2.091 a Campània per a les altres regions.

La despesa cultural global de les regions representava el 1980 1'11,3 % de la despesa cultural pública, xifra bastant similar a la del 1984, equivalent al 12,3 %. Així, doncs, es pot individualitzar un procés de relativa estabilització de la capacitat global de despesa. La descomposició d'aquesta dada permet encara de percebre una situació dinàmica. En efecte, si durant la fase genètica hi havia hagut algunes regions del centre-nord que s'havien destacat, ja sigui en termes de despesa o d'innovació legislativa, mentre que a les regions meridionals la situació era geirebé estàtica (Tro-peano, 1988), en el transcurs dels anys vuitanta s'assisteixen diverses regions del sud tant a un creixement de la despesa com a una redefinició del context legislatiu. Prenent en consideració la dada relariva a la despesa per capità, davant de la preeminència de les regions amb un estatut especial sobre les regions normals (Bodo-Marig-netti, 1987), la dada més representantiva es desprèn del fet que les regions al capdamunt de la classificació de les que tenen un estatut normal són les meridionals: Abruzzo, Basilicata, Molise, amb una despesa que oscil·la entre les 7 i les 8 mil lires per habitant, a la qual cosa s'afegeix el fet que Puglia amb 5.000 lires per capità està per damunt de la mitjana nacional. Si es pren en consideració el fet que regions com Lombardia i Veneto es situen per sota de la mitjana, és fàcil notar que les regions meridionals han començat, independentment dels sistemes de reequilibri realitzats per l'Estat en termes d'inversió dels recursos, a modificar les descompensacions territorials dins l'oferta cultural pública que havien caracteritzat tota una llarga fase de la vida de les institucions regionals.

Si, d'una banda, la regionalització de les polítiques culturals sembla traçar-se positivament com un factor de reequilibri per les descompensacions territorials entre àrees regionals «febles» i «fortes», d'altra banda sembla, en canvi, menys evident la tasca de reequilibri de les descompensacions infraregionals de la qual les regions haurien de ser creadores, en tant que subjectes institucionals amb funcions «programadores». Una anàlisi de la localització de la despesa regional per àmbits territorials,Page 61 per més que existeixin models diversificats d'intervenció, (Marchetti-Rositi, 1984) demostra, de fer, que les polítiques regionals afavoreixen les poblacions que són capitals de regió i les altres poblacions importants, ja sigui per valor com per quaürat de les iniciatives. Així, el procés d'inversió dels recursos afavoreix preponderantment la ciutat respecte al camp, i reprodueix un cercle viciós, per la qual cosa les zones d'escassa inrensitat de demanda cultural són també aquelles zones on l'oferta pública és menys present (Colasio, 1988). Tat com s'ha subratllat, la manca de polítiques culturals inspirades en un model de programació estratègica afavoreix les polítiques de tipus incremental, l'actuació lògica de la qual no és la més congruent respecte a les hipòtesis de descentralització cultural en àmbits desfavorits (Marchetti, 1985).

La municipalització de la cultura

En aquests últims deu anys la dada mes significativa en termes de descentralització de les polítiques culturals ha estat més aviat la de la progressiva municipalització de la cultura. La municipalització o institucionalització de les polítiques culturals de les poblacions, en grau variable segons els casos, es basa en dos processos simultanis: d'una banda la definició d'un pol cultural municipal, o sigui, la diferenciació a l'interior de l'organització municipal d'una funció de coordinació i d'animació de la política cultural; d'altra banda, ía formalització d'un camp cultural que uneix el conjunt dels actors i de les institucions, municipals o no, directament interessats per la intervenció de l'ajuntament. Aquesr és el cas de les Consuite, a Itàlia i dels Offices Cttlturels, a França.

La diferenciació d'un pol cultural municipal es basa en la creació d'assessors específics de culrtira, de comissions culturals que uneixen consellers i assessors municipals específicament encarregats de seleccionar la demanda cultural i de preparar les deliberacions municipals que tenen per objectiu el sector cultural i artístic, i finalment, la creació de «serveis culturals» interns a l'aparell administratiu que, des d'un punt de vista més tècnic, s'ocupin dels mateixos problemes.

La despesa

Un prerequisit funcional de la institucionalització de la cultura és l'augment dels recursos del pressupost invertit. La dinàmica positiva de la despesa municipal és una dada constant en els tres països: naturalment, la intensitat, l'extensió i Ics divisions temporals del procés són diferents, però la tendència és homogènia. El 1978, les poblacions franceses despenien en cultura una xifra del seu pressupost global equivalent a 7,3 %. El fenomen té el seu origen durant els anys seixanta: com demostren les dades del Ministeri de Finances, la despesa cultural de les poblacions passava entre el 1962 i el 1966 del 2,4 al 3,1 % i després va augmentar el 1967, únicament en les poblacions compreses entre 80 i 100.000 habitants, a xifres equivalents al 6,4 % (Lefevre, 1973)- Aquest creixement de la despesa que, inicialment, és un fenomen «urbà», es generalitza més tard durant els anys setanta, fins arribar a nivells particularment significatius en el decinni successiu. El 1981 la despesa cultural mitjana de les poblacions franceses era equivalent al 8,7 % del seu presupost, el 1984 la incidència percenrual de la despesa es confirma en xifres mitjanes equivalents al 10,4 %.

Page 62

Aquesta quota de despesa és àmpliament superada en ciutats pilot com Avinyó, Annecy, Forbach, on es supera cl límic del 15 i 20 %.

En el cas italià es pot individualitzar, amb xifres clarament més moderades i amb divisions temporals diferents, una tendència anàloga. Durant els anys seixanta la incidència de la despesa cultural sobre la global oscil·lava al voltant del 0,5-0,6 %, xifres gens diferents de Ics que es registaran durant el primer quinquenni dels anys setanta en què presenciem una acceleració de la dinàmica de despesa, superant el 1981 el límit de I'l % (1,1 %). El 1984 la xifra corresponent es va estabilitzar en una quota mitjana equivalent a 1' 1,7 % del pressupost global.

En el cas espanyol -tot i que s'ha de procedir amb cautela, ja que no existeixen dades estadístiques exhaustives relatives a la despesa cultural- es pot deduir, per mitjà de tota una sèrie d'indicadors indirectes, que dins d'un augment més general de la despesa a favor dels serveis, el valor de la despesa cultural ha conegut una forta progressió des de finals dels anys setanta. A més, com indica un estudiós espanyol interessat en la dinàmica del govern local, «durant el règim de Franco es va produir una autèntica desvitalització de les poblacions espanyoles, que va afectar tant la vida política com l'organització administrativa» (Baena, 1987).

El valor de la despesa cultural -a partir de les nostres estimacions segons les dades proporcionades pel Ministerio de Economia y Hackncia- de les 8.052 poblacions espanyoles oscil·la entre els 600 i els 700 mil milions i, per tant, en xifres percentuals, equivalent al 4-5 % de la despesa global. S'ha de tenir en consideració que a Madrid la despesa cultural, equivalent el 1987 a 60 mil milions, representa el 5,5 % de la despesa global, i a Barcelona, amb 45 mil milions, el 5 % (1985).

El valor de la despesa cultural de les poblacions canvia, a més, en funció d'algunes variables, com la seva grandària i la col·locació en el teixit urbà. A Itàlia, la gran discriminació es troba entre les capitals de província i la resta de les poblacions. A França, les poblacions que són centre d'aglomeracions són les que invereixen en cultura les quotes de pressupostos més elevades: el 12,8 % contra el 8,3 % de les poblacions perifèriques (1984). De manera anàloga, és en les capitals de província i en les poblacions que són centre d'aglomeracions on la despesa cultural presenta una dinàmica de creixement més marcada.

A Espanya, el comportament de les poblacions en funció de la seva grandària i de la seva riquesa també assenyalen els gtans desequilibris en termes de capacitat de despesa. Tal com es dedueix d'un estudi d'una mostra de poblacions de Catalunya del 1985, mentre en els petits centres amb menys de 1.000 habitants la despesa cultural es situa en xifres equivalents al 3,6 %, en els centres amb una població compresa entre els 10 i els 20.000 habitants, la despesa puja fins a 6 % i és equivalent al 5 % en els principals centres urbans (Barcelona). Si es pren en consideració la despesa per capità, la primacia passa, però, a Barcelona, amb 2.562 pessetes, contra les 1.056 de les poblacions menots i una mitjana general de 1.921 pessetes.6 Incidentalment, cal notar que, segons la situació, central o perifèrica, de les poblacions, es poden observar fortes diferències qualitatives respecte a l'oferta cultural. En el cas italià, les poblacions menors generalment gasten més a favor de la Rúbrica 407, o sigui, a favor de les despeses més «institucionals», museus i biblioteques, mentre que en les capitals dePage 63 província les despeses per Ics activitats í els serveis culturals, les que estan compreses dins la Rúbrica 409, són equivalents o superiors a les altres, tant a França com a Espanya, però, les poblacions menors privilegien les activitats sòcio-culturals, mentre que a les poblacions més grans la prioritat es dóna a les despeses que afavoreixen el patrimoni i les activitats culturals en sentit estricte: música, teatre, etc.

Polítiques culturals i govern local

Aquestes dades generals, que fan referència a la progressió de la despesa, ja ens permeten formular les primeres hipòtesis respecte als factors causals i a les variables polítiques a les quals es pot relacionar el fenomen. Sens dubte, l'intervencionisme creixent dels municipis en matèria cultural ens mena a un procés més general de modernització de les societats locals, al canvi de la qualitat Í de la intensitat de la demanda, però no ens sembla poc notable el factor del canviament polític. Tal com ho han subratllat diversos estudiosos, el variable color polític de l'ajuntament no sembla un element discrecional respecte al valor de la despesa municipal (Felicori, 1985; Lefevre, 1971; Ser, 1981); en realitat és més correcte prendre en consideració el fet que la forta progressió del valor de la despesa sempre és posterior als canvis administratius que han reestructurat la geografia política.local dels tres països.

Les eleccions administratives franceses del 1977 marquen, de fet, una fase de discontinuïtat: 38 ciutats amb més de 30.000 habitants i 75 amb un nombre d'habitants comprès entre 9 i 30.000 van ser conquerides pel PS, la qual cosa comportava, pel que fa a la definició de la política cultural del partit, la redefinició del nou paper dels éiiïs (jung, 1987). Les eleccions administratives del 1975 van marcar a Itàlia la presa de possessió d'ajuntaments d'esquerra en numerosos municipis, així com en totes les ciutats principals: Roma, Florència, Venècia, Nàpols. De manera anàloga, les primeres eleccions administratives espanyoles del 1979 es van caracteritzar per una clara afirmació dels partits d'esquerra que van prendre possessió en moltes de les principals ciutats.

En tots tres casos es tractava d'una classe política local amb escassa -si no nul-la- experiència de gestió administrativa: el que unia els diferents ajuntaments recentment escollits era ta necessitat de donar, en un lapse de temps breu, senyals que confirmessin el nou quadre político-administratiu local. Si es pren en consideració, i això val sobretot per al cas espanyol, però també per a l'italià, Tescassedat de recursos financers dels municipis, la qual cosa impedia la possibilitat d'iniciar operacions de gran extensió en sectors estratègics, però amb costs elevats, es comprèn que les polítiques culturals es configuressin com particularment funcionals respecte als objectius dels elegits, ja sigui en termes de cost, com de temps de realització, com de contingut simbòlic: en resum, es tractava de polítiques de gran eficàcia i de fort impacte (Pas-quíno, 1983).

La dada relativa a la despesa representa només la motllura dins la qual s'ha de situar el procés d'institucionalització a nivell municipal de les polítiques culturals: ara es tracta d'entendre el fenomen en termes de govern local i individualitzar les modalitats amb les quals en els diferents països i, a l'interior de cada un, en les diferents, zones, s'ha posat en marxa ei procés.

Recentment, s'han subratllat altre cop (Cacíagli, 1988), els límits de les recerques italianes, tant en termes de govern local com de polítiques culturals més específiques,Page 64 per la qual cosa no ens endinsarem més en aquest estudi. En el cas francès preval una literatura normativa i els límits de les recerques existents s'insereixen dins d'un quadre general més ampli dins la feble tradició sobre estudis de governs locals (Meny, 1985).7 L'existència de diversos estudis monogràfics sobre la història de la política cultural local en cuitats com Grenoble (Girard-Beraud, 1979), Annecy, Rennes (Huet, 1973), Angers (Chaperon, 1976), Epernay (Bichet, 1978), Bobigny (Lapie, 1981), Bordeus (Savary, 1981), Montpeller (Urfalino, 1984), Nanterre (Colasio, 1987), ens permeten, tanmateix, reconstruir les etapes d'un model de municipalització de les polítiques culturals vàlid per a la majoria de les municipalitats franceses grans i mitjanes.

La segona meitat dels anys seixanta marca la gènesi del procés. L'inici està representat per la constitució d'estructures embrionàries, amb intercanvis entre la demanda de la societat civil i l'administració local. L'input és, prevalentment, exterior a l'aparell municipal i els seus origens vénen o bé dels moviments d'educació popular (Ritai-ne, 1983) o bé del moviment d'opinió relacionat, a França, amb els temes de la descentralització cultural.

Al començament dels anys setanta el procés de diferenciació institucional s'accentuà amb l'evolució d'assessors amb vocació general, compreses la cultura, les belles arts, l'esport, les festes, a assessors amb vocació cultural específica.

Paral·lelament i amb la creació de direccions o missions de desenvolupament cultural, o dels afers culturals o també dels serveis culturals ens trobem davant la gènesi de segments administratius específics que s'ajuntaran a l'estructura vertical de l'administració municipal. La institucionalització del servei cultural administratiu és un fenomen que s'anirà accentuant, especialment a les ciutats de dimensions mitjanes o grans, al llarg dels anys setanta. Dels 41 municipis que són centres d'aglomeració de la mostra SER (Ser, 1978-1981-1984) els que posseïen estructures administratives específiques eren el 56 %, el 1978 i eren ja un 83 %, el 1981. El procés d'institucionalització, així, es va accelerar i generalitzar, i es va desenvolupar, o bé durant els successius mandats d'un mateix equip municipal, o bé, amb difetent intensitat, segons l'alternança en l'estructura del poder local (Urfalino, 1985).

També en el cas italià, la segona meitat dels anys seixanta marca la gènesi del procés d'institucionalització de les polítiques culturals locals. A partir d'una recerca portada a terme el 1970 sobre una mostra de poblacions de tres regions italianes es pot deduir que el 54 % dels assessors de cultura existents havien estat nomenats entre el 1965 i ei 1970. D'aquests nous assessors, el 72 % es van nomenar just després de la formació d'un nou ajuntament després de les eleccions locals del 1970 (Bechello-ni, 1972). Aquestes dades són més indicatives de la intensitat del fenomen i de laPage 65 seva localització, en el cas específic de la regió Toscana, que no pas de la seva generalització a tota Itàlia. El fet que el 1984 en una província-mosrra del Veneto, les poblacions dotades amb un assessor específic de cultura només fossin el 23 % demostra l'oportunitat de procedir desarticulant el fenomen ja sigui per la grandària dels municipis com per àrees geopolítiques (Colasio, 1988). La municipalització de la cultura és, en primer lloc, un fenomen urbà que només en un segon temps es va difondre per refracció, però dins de límits que haurien de ser detallats més clarament. Tal com han demostrat algunes recerques, així com les dades relatives a la despesa, el fenomen ha interessat, en primer lloc, les gran capitals de província (Marchetti, 1985; Gallingani, 1982) i tot seguit s'ha estès amb efectes particularment intensos a les poblacions de dimensions mitjanes (Arculeo-Baccetti-Colasio, 1986).

En el cas espanyol, tal com es dedueix a partir d'una recerca recent de la FEMP (Porto Vàsque2, 1988),8 és justament el 1979 l'any que es van constituir nous assessors i llurs estructures administratives pertinents. No disposem de la dada desglossada que fa referència a la cultura, ja que les polítiques culturals s'han pres en consideració dins d'un marc més ampli de les polítiques socials: a partir de les dades de la recerca es poden, però, deduir diverses informacions útils pel que fa, també, a la funcionalitat dels assessors de cultura. En moles casos, la voluntat política declarada d'intervenció no era seguida per una realització concreta de serveis administratius específics, la qual cosa era conseqüència de l'escassa professionalitat i de la manca d'experiència, tant de la nova classe política com dels funcionaris locals. Durant la fase d'instauració de la democràcia, així doncs, les poblacions espanyoles van veure sorgir estructures polítiques i administratives dotades més aviat d'eficàcia que no pas de veritable efectivitat político-decisional. A més, en molts casos es va procedir a la creació d'estructures administratives de caràcter mixt: els serveis socials fan costar a l'educació i a la cultura. El procés d'especialització funcional encara era in fieri i, en molts casos, tal com es dedueix per les respostes dels administradors, una estructura de servei cultural de fet acomplia funcions d'assistència social. Després de les eleccions administratives del 1983 es configurarà una major precisió de les competències i una divisió funcional del treball més marcada. Es significatiu que després d'aquesta data sorgeixen serveis més especialitzats, mentre que progressivament disminueixen les estructures de servei de caràcter mixt.

Limitant-nos als casos francès i italià -ja que manquen recerques ad boc pel que fa a Espanya- es poden, finalment, distingir analogies interessants en relació als models prevalencs de realització de les polítiques culturals i a la seva evolució durant l'últim decenni.

L'element constant de més gran importància politològica està format per una afirmació progressiva del paper i del poder decisiu de l'assessor de cultura. Aquest paper i les seves funcions es defineixen ja sigui respecte als diferents grups de la societat civil, ja sigui respecte als diferents partners municipals, el consell, l'ajuntament elsoserveis administratius. Mentre que, de fet, durant els anys setanta, tant en termes de discurs normatiu com de models operatius, la formació i la realització de les polítiques culturals locals es basaven en estructures de concertació, les Consulte dellaPage 66 Cultura, els Ofpces Culturels, on era preponderant el paper de les associacions locals, amb el pas cap als anys vuicanca, el paper de l'assessor ha assumir una importància preponderant. Aquesta tendència està relacionada amb el paper creixent dels serveis municipals en termes de gestió directa de les activitats municipals en comptes de delegar-lo a l'associacionisme local. La transició que s'ha anat delineant ha marcat el pas d'un model participatiu a un de més centrat en l'eficiència decisional (Felico-ri, 1984;D'Angelo, 1986).

Les Consulte i els Offices Culturels, de llocs de concertació de les polítiques s'han transformat, allà on encara existeixen, en senzills fornidors de serveis (Arculeo-Bac-cetti-Colasio, 1986; Urfalino, 1984).

Aquesta situació ens mena, en les seves causes, tant a l'heterogeneïtat del camp cultural com al procés d'apropiació política de la cultura. Així, d'una banda ens mena a la incompatibilitat dels diferents interessos dels actors de la societat civil: des de les associacions d'amateurs fins als artistes professionals, la conflictivitat per l'assignació dels recursos públics limitats ha donat a l'assessor un marge creixent de mobilitat, d'altra banda ens retorna a l'elevat grau d'impacte i remuneració política de la creació artística en termes d'imatge. De polítiques que privilegiaven facció culrural i el paper dels animadors, assumits com a símbol de l'autogovern local, l'atenció ha passat a les polítiques que privilegien el paper del «creador cosmopolita» i, per tant, premien i'exquisidesa cultural. És exemplar la transformada actitud de la FNESR, la Federació Nacional dels Administradors Socialistes Francesos. Mentre que la cèl·lula cultural de la FNESR, formada d'assessors de cultura, exaltava en els anys setanta el paper pedagògic de l'animador i centrava la política cultural en l'acció sòcio-cultural (Charpentrau, 1967), oposant-la a les consagracions dites «burgeses» de les obres d'art, durant els anys vuitanta es consagrava al culte de la creació artística (Urfalino, 1984).

D'aquest procés, que comporta els trets de la descentralització municipal de les polítiques culturals, en van sortir reforçades dues figures: la de l'assessor i la del creador professional, l'un per raó de! monopoli de la legitimitat política de què les associacions locals no es poden vantar i l'altre en virtut de la seva única «exquisidesa» cultural.

Bibliografia

Arculeo, A., Baccetti, C. i Colasio, A., Governo locale, associazionismo epolítica cultura-le. Liviana, Pàdua. 1986.

Baena, M., El marco normativa y la administració» real de los mumcipios espanoles. Mecanografiat. Florència, 1987.

Bechelloni, G., Política culturah e regioni. Edizioni di Comunità. Milà. 1972.

Bicher, M., «Politique culturelle et ville moyenne: l'exemple d'Epernay», a Revue Administrative de L'Est de Paris. 12.IV trimestre, 1978, pp. 53-67.

Bodo, C, Rapporto sulla política adturale detle Regioni'. Franco Àngeli, Milà. 1982.

Page 67

Bodo, C. i Marignetri, M. T., La spesa regionakper la cultura. Recenti tendenze. ISPE. Mecanografiar. 1988.

Caciagli, M., «La política culcurale degli enti locali: sua rilevanza política e problemi delia ricerca a partiré dall'esame di alcuni casi italiani». AA.W., Partecipazione e sviluppo mlla política locale. Officina, Roma, 1974, pp. 247-268.

Caciagli, M., «Considerazioni metodologiche a proposico di un'indagine su rre co-muni italiani», a Salvati, M., i Zannino, L. (a cura de), La cultura degli enti locali (1975-1985). Franco Angeli, Milà. 1988.

Cassese, S., Il sistema amministrativo italiano. II Mulino. Bolonya. 1983.

Colasio, A., Il PCF e i i governo locale: Nanterre un coviune delia banlieue rouge. Rapporto di ricerca. Iscituto di Scienza política, Padua, 1987-

Colasio, A., «Un esempio di ricerca sui territorio: il caso veneto», a Salvati, M. i Zannino L. a cura dei La cultura, op. cit., pp. 85-133.

Chaperon, A., La politique culturelle de la ville d'Angers. Memòria. DESS. Nantes. 1976.

Cras. «Autonomie e cultura (1980-1985)», a Critica marxista, 4, 1985, pp. 63-88.

D'Angelo, M., La politique culturelle dans les villes: contraintes, marges de manoevre et répartition des competences. SER-Document de Travail. París. 1986.

Davidson Schuster, J. M., «Comparaisons internationales et choix méthodologiques: approche cricique des études internationales de politique culturelle», a Economie et culture. Cullure eii devenir et volontépublique. Volum II. La Documentation françai-se, 1988, pp. 237-268.

Djjan, J. M., Le FíC, ou les instruments d'une politique culturelle de l'État en matière d'innovation. Tesi III Cicló. Università di Scienie Politiche, Digione, 1982.

Dumazedier, J. i Samuel, N., Sociéti educative et pauvoir culturel. Editions du Seuii, París, 1976.

Felicori, M., «Feste d'escace: indagine sulla política culturale dei comuni italiani», a Parisi, A. (acura de). Luoghi e misure delia política. II Mulino. Bolonya, 1984, pp. 141-192.

Friedberg, E. i Urfalino, P., «La décentralisation culturelle: l'émergence de nouveaux acteurs», a Politique et Management Public, 2, gener, 1985, pp. 215-226.

Gallingani, M. A., «11 cempo e il denaro: spesa pubblica e política culturale a Bolog-nae Venezia», a II Mulino, 2, 1982, pp. 271-303.

Gilbert, C. i Saez, G., L'état sans qualité. PUF, París, 1982.

Girard, J. i Beraud, D., Une adventure culturelle à Grenoble. 1965-1975. Ville de Grenoble. Fondation pour le développement culturel. Grenoble, 1979-

Gremion, P., «Introduction à une étude du système politico-administratif local», a Sociologie du Travail, 1, gener-març, 1970, pp. 51-73.

Page 68

Gremion, P., «Les associacions et le pouvoir locale», a Esprit, 6, gener, 1978, pp. 19-31.

Gontard, D., La Décentralisation théatraleen France, 1895-1952. SEDES, París. 1973-

Guillaume, M., «Les équipemencs collectifs», a SFEZ L. (a cura de), L'objet local. UGE. París. 1977.

Holleaux, A., «La polirique culturelle française», a Revtte Française d' Administration Publique, 22, abril-juny, 1982.

Huer, A., Rapports de classe el politique socio-alturele dans une métropok regionale: Rennes. Tesi de Doctorat, a Sociologia, París-X, Nanterre, 1973-

Jung, C, Le Part i Soria liste et l'action culturelle. Formation d'un programme de gouverne-ment 1971-1981. IEP Memòria directa de J. LECA. París. 1983-

Laffanous, A., «Bordeaitx et l'action culturelle. Memòria. DEA», & Sociologia, IEP, París, 1982.

Lapie, M., Politique culturelle d'ttne municipalité ouvrière dans une commune de banlieue parisienne. Ecole des Hautes Études en Sciences Sociales. Tesi de III Cicle. París. 1981.

Larroumet, G., L'art et l'État en France, Librairie Hachette e C, París. 1895. Laurcnt, J., La République et les Beaux-Arts. Juillard, París. 1955.

Lefebvre, A., La politique culturelle des colleclivités locales à travers leur budget, Tesi en ciència econòmica, París-l, 1971.

Lefebvre, A,, «Les collectivités locales et l'action culturelle: de l'analyse financière à l'étude des stratégies», a Amenagement-Territoire-Développement regional, 6, 1973, pp. 165-194.

López, J. A., «Distribuctón regional de las inversiones públicas en actividades cultu-rales en el cuacrienío 1978-81,» a AlC-Anàlisis e investigaciones culturales, 15, 1983, Pp. 89-126.

Marchetti, A. i Rositi, F., «La política culturale: i contributi regionali», a Archivio ISAP. La regionalizzazione. Giuffré, Milà, 1983, pp. 1909-2003-

Marchetti, A., «Le muse e l'assssore. Le spese culturali di quattro comuni metropoli-tani dal 1974 al 1983», a Ikon, 11, 1985, pp. 7-68.

Mesnard, A. H., La polittque culturelle de l'État, PUF, París, 1974.

Miege, B. Ion, J. i Roux, A. N., L'appareil d'action culturelle.íà. Universitaircs, París, 1974.

Minardi, E. i Bianchi, M., Le spese culturali dei Çomuni e delleprovince in Emília Rotnag-na. Dipartimenco di Sociologia deli'Università di Bologna, Bolonya, 1986.

Moratto, G., L'amministrazione dei beni culturali edambientali, Simone, Nàpols, 1986. Morcara, V., Introduzione alia pubblica amministrazione italiana, Angeli, Milà, 1982.

Page 69

Pasquino, G., «L'effimero e il consenso», a Rinascita, 14. Juliol, 1983-

Queyranne, J. J., Ler Maisons de la Cuit un, Tes i de Doccora c d' Estat a Scienze Polit iche, Universicà di Lione. UER di Scienze Giuridiche, Edizioni de l'AGEL, Lione, 1975, Tomi 11.

Queyranne, J. J., Les regions et la décentralisation culturelle. Les Conventions de développe-ment culturel: rapport au Ministre de la Cuitaré. La Documentation française. París. 1982.

Ritaine, E., Les stralèges de la culture. Presses de la Fondation Nationale de Science Politique. París, 1983-

Saez, G., «La territorialisation de la politique culturelle», a Sílex. 22. tercer trimestre. 1982. pp. 5-11.

Saez, G., «Les polítiques de la culture», a Leca, J. i Grawitz, M., Traité de science politique. PUF. París. 1985. pp. 387-422.

Savary, G., «Elements pour une réflexion sur la politique des chartes culturelles à la lumière du cas Bordeaux», a Révue d'Economie Régionale et Urbaim. 2.1981. pp. 163-179.

SER, Les dépenses culturelles des villes françaises. La Documentation française. París. 1978 i 1981: Les dépenses culturelles des villes françaises. 1) Les villes périphéri-ques: 2) Les villes centres d'aglomeration: 3) Les villes isolées. Service des Etudes et recherches (SER). Ministère de la Culture. París. 1984.

Somonte, R. R., «Distribución provincial de las inversiones públicas en actividades de caràcter cultural en el período 1969-1975», a AlC-Andlisis e investigaciones culturales. 30.1980. pp. 45-66.

Strudel, S., La repartit ton géographique des crèdits budgetaires du Ministère de la Culture et de la Communkation. Memòria IEP. París, 1983.

Urfalino, P., L'allocation des resources sans critères de choix: la mise en oevre des polítiques culturelles munkipales. Tesi de lli Cicló, Sociològic. FNSP-1EP. París. 1984.

--------------------------

[1] Les grans diferències de despesa, cant en prospectiva diacrònica com sincrònica, inciïvidualitzables entre els diferencs països i en un mateix país en cl transcurs de pocs anys, el mís sovint, més que dur a transformacions reals en la intensitat de les polítiques respectives són conseqüència dels diferents criteris metodològics utilitzats pels investigadors per o la definició i la compilació de l'objecte d'estudi (Davison Schuster, 1988).

[2] Per determinar la despesa cultural a França es van utilitzar diferents materials publicats tant pel Minisceri de Cultura com pel Servei d'Estudi i Recerques (SER)

[3] Cfr. les diferents intervencions en ocasió de h discussió del balanç del Ministeri dels Affaira Cultarcllts extrets del: «Journal Ofïïcíel- Debats Parlamentaires» del 14 d'octubre del 1965. En sessió ordinària: 13 de novembre-28 de desembre 1968; 20 de novcmbre-27 de desembre 1969. I Sessió ordinària.

[4] L'encuesta sobre el comportamiento cultural de los españoles es va publicar el 1985 pel Ministeri de Cultura

[5] En 1974, per exemple, es va retornar al Consell regional Vçneto per reexaminar, una llei que preveia intervencions de «tutela de] patrimoni atenció a l'expressió lingüística» de los minories ètniques, perquè aquesta «tutela» ja no formava part de les competències regionals, ja que era funció -exclusivament de l'estat el reconeixement i la tutela de les minories lingüístiques" (Coiasio, 1989).

[6] Les dades relatives a la despesa cultural dels municipis de Catalunya s'han exttet tícl "Llibre blanc de la Cultura» publicat per la Fundació Bofill de Barcelona el 1986.

[7] El 1971 Grémion va introduir el concepte de -sistema político-administratiu local» subratllant que pel dret administratiu i la ciència de l'administració francesa no era lícit parlar de «govern local-, sinó que només i en pocs casos es podia parlar d'«administració local» (Grémion, 1971). El treball de Dumazedier i el seu equipés una excepció significativa en aquest context, l'anàlisi històrico-sociològico sobre la política cultural d'Annecy dels quals representa un exemple de recerca sobre el terreny rigorós i interessant. En contradicció amb els estudiosos (Lefebvre, 1971; Miege-lon-Roux, 1974; GuiHaumc, 1977) que negaven autonomia al camp cultural i a l'acció dels municipis, entre els quals s'hi incloïa rambé Burdieu i les sevese anàlisis sobre el consum i La transmissió cultural, Dumazedier distingia l'existència a nivell local d'una sèrie de negociacions i intercanvis entre grups socials que conduien a una progressiva institucionalització de l'acció municipal i a la constitució del que ell definia com a «poder cultural» (Dumazedicr-Samuel, 1973).

[8] Agraeixo al Professor Fernando Porto Vàsquez, responsable del Departament d'Estudis de b Federació espanyola dels municipis i de les províncies (IEMP) haver posat amablement a la meva disposició les primeres dades de la recerca dirigida per ell sobre els serveis administratius dels municipis espanyols.

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR