Derecho urbanístico, derecho a la vivienda y personas sin hogar. Nuevos desarrollos y perspectivas en España a la vista de las novedades europeas en la materia
| Autor | Juli Ponce Solé/Guillem Fernández Evangelista |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Vicedecano. Facultad de Derecho. Universidad de Barcelona/Universidad Autónoma de Barcelona Economista. Associació ProHabitatge. Miembro del Grupo de Expertos en Derecho a la Vivienda de FEANTSA Europa |
Hablar de soluciones residenciales para las personas sin hogar es un tema importante y delicado. En este artículo intentaremos realizar una breve contribución sobre como el Derecho en general, y el derecho constitucional a la vivienda en particular (y también ahora el derecho contenido en el art. 26 del Estatuto de Autonomía de Cataluña1) pueden contribuir, en definitiva a mejorar la situación de las personas afectadas por este problema, así como, desde una perspectiva complementaria global, puede contribuir a avanzar hacia sociedades más cohesionadas socialmente, siguiendo los mandatos contenidos en diversas normas de la Unión Europea, nuestra Constitución y Estatutos de Autonomía.
Para ello, articularemos este breve trabajo en tres partes2. En la primera parte de este trabajo intentaremos argumentar por qué el Derecho es muy relevante en este ámbito y debe ser conocido y manejado, naturalmente, por todas las personas implicadas profesional-mente, sean o no juristas.
Abreviaturas
FEANTSA Fédération Européenne des Associations Nationales Travaillant avec
les Sans-Abri.
LBRL Ley de Bases de Régimen Local.
LUC Ley de Urbanismo de Cataluña.
RLUC Reglamento de la Ley de Urbanismo de Cataluña.
STC Sentencia del Tribunal Constitucional.
UE Unión Europea.
VDP Viviendas Dotacionales Públicas.
VPO Vivienda de Protección Oficial.
En la segunda, justificaremos por qué el derecho a la vivienda es un auténtico derecho subjetivo, exigible en su caso incluso judicialmente, consagrado al más alto nivel por nuestra Constitución.
Ello no obsta, obviamente, a que le corresponda al legislador (y a los gobiernos y administraciones, mediante su potestad reglamentaria) concretar dicho derecho y convertir las obligaciones públicas constitucionales de medios en obligaciones legales de resultados, esto es, exigir específicos objetivos al comportamiento público (y privado). Para ello, además de algunos recientes e interesantes desarrollos internacionales, consideraremos en España separadamente las lagunas jurídicas de que adolece, todavía, nuestro ordenamiento jurídico, pese a que la actividad pública en materia de vivienda asequible pueda y deba ser considerada un servicio público sin monopolio (o, en la terminología comunitaria que ahora recoge el art. 4 de la ley catalana 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, un servicio de interés general). Asimismo, prestaremos atención a diversos desarrollos normativos autonómicos interesantes, incluyendo la ya citada ley catalana.
Finalmente, intentaremos exponer por qué el Derecho, como la sociedad, no es algo estático. La aplicación del Derecho y su evaluación ex post, es algo que debiera existir siempre, pero que pocas veces se da en España, deberían permitir detectar los problemas y lagunas en el futuro, así como proceder a las modificaciones normativas específicas para afrontarlos.
En este ámbito, tanto la Administración como los ciudadanos y las organizaciones que actúan en esta esfera pueden y deben tener un papel relevante. Papel que puede llegar, incluso, si fuera necesario, a recurrir a los jueces y tribunales para solicitar el amparo de aquellos derechos de las personas sin hogar que puedan ser dañados por la actividad o inactividad pública.
La problemática de las personas sin hogar a escala mundial ha sido puesta de relieve en diversas ocasiones por la Organización de Naciones Unidas3. En el ámbito europeo, la grave problemática de las personas sin hogar ha sido abordada desde las instituciones de la Unión Europea y desde las legislaciones y políticas públicas de diversos países miembros. En el ámbito institucional, es destacable el Dictamen del Comité de las Regiones llamado «Housing and the homeless», del año 19994.
Asimismo, es destacable la declaración escrita 111/2007 del Parlamento Europeo, sobre el fin de la situación de las personas sin hogar instaladas en la vía pública, en la cual se apela a los estados miembros y a la Unión Europea para que se adopten medidas a fin de terminar en 2015 con esta problemática, exigiendo el establecimiento de una definición del mismo, la recopilación de datos estadísticos fiables y la elaboración de planes de emergencia de invierno, en el marco de una estrategia amplia5.
De hecho no existe una definición consensuada entre los diferentes agentes que luchan para erradicar esta problemática y se utilizan indistintamente por ejemplo términos como «sin techo», «sin hogar», «indigentes» o «transeúntes». Según Pedro Cabrera ello ocurre porque no se acostumbra a establecer un vínculo directo entre la problemática sobre las personas sin hogar y la vivienda, sino que estos se consideran temas propios de los Servicios Sociales (CABRERA, 2000). Aunque más adelante veremos que poco a poco los diferentes niveles administrativos van tomando conciencia de la existencia de tal vinculo.
De momento la falta de consenso conceptual perdura, de lo que se deriva la permanencia de la falta de consenso en el campo de cuantificación científica y la falta de consenso político en las medidas necesarias para su resolución. Esta situación ha llevado a FEANTSA6 realizar una propuesta conceptual amplia que asuma la complejidad de la situación. Para ello se han basado en una conceptualización del término hogar (home) que se constituye a raíz de tres ámbitos y la ausencia de alguno de ellos puede precipitar una situación de «sin hogar». Así pues disponer de un hogar puede entenderse como tener un espacio o una vivienda adecuada para vivir (ámbito físico); poder salvaguardar la intimidad y disfrutar de las relaciones (ámbito social) y tener el derecho legal de ocupar dicha vivienda (ámbito legal). Este enfoque da paso a lo que se conoce como la Tipología Europea del Sinhogarismo y la Exclusión Residencial (ETHOS) que permite establecer cuatro categorías (no jerárquicas) para indicar la ausencia de hogar: Sin techo (Rooflessness), Sin vivienda (Houselessness), Vivienda Insegura (Insecure Housing) y Vivienda Inadecuada (Inadequate Housing)7. Convirtiendo el concepto de persona sin hogar en una problemática que recoge situaciones residenciales que sufren diferentes tipos de hogares vulnerables más allá del hecho de dormir al raso.
En este sentido la aproximación estadística dependerá de las definiciones utilizadas aunque se utilice la misma palabra. En el caso de España, según datos de la Encuesta de Personas Sin Hogar 2005 del Instituto Nacional de Estadística, se calculaban en 21.900 las personas sin hogar atendidas en los centros8. En el caso de Cataluña, de acuerdo con los datos disponibles, existirían unas 8.000 personas en tal situación, el 76 % de las mismas en la comarca del Barcelonés. El Síndic de Greuges publicó un Informe extraordinario en 2005 sobre El fenómeno sin hogar en Cataluña, que recogía estas y otras cifras de acuerdo con los datos existentes9. En el caso de la ciudad de Barcelona, diversas organizaciones no gubernamentales que trabajan en relación con este problema señalan que cada dos días una nueva persona pasa a engrosar la lista de los sin techo10. Un reciente libro (CABRERA, 2008) conteniendo un estudio sobre el perfil de las personas que duermen en las calles de Barcelona ha ofrecido una imagen más detallada de esta problemática11.
En todo caso, es también relevante tener en cuenta la valoración efectuada por el Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado, Sr. Miloon Khotari, en 2008, tras su misión en España12. En el mismo se indica que:
81. El Relator Especial cree que el problema de las personas sin hogar es un fenómeno complejo y, como tal, debe abordarse adoptando una perspectiva amplia basada en los derechos humanos y coordinando los distintos niveles administrativos, las áreas políticas, las organizaciones sin fines de lucro y el sector privado. Además, considera que no sólo deberían ocuparse de esta cuestión los servicios sociales, sino que los departamentos de vivienda también deberían intervenir en la solución de estos problemas. Por tanto, la asignación de viviendas a las personas sin hogar debería recogerse en el Plan Estatal de Vivienda, al igual que los pisos para trabajadores jóvenes.
1 Como primera medida hacia la elaboración de una política de vivienda que satisfaga las necesidades de las personas sin hogar, el Estado español debería investigar este fenómeno en mayor detalle, prestando atención a las características cuantitativas y cualitativas de este grupo, a los factores que producen esta situación.
2 Por último, el Relator considera que, siguiendo el ejemplo de Escocia, el Estado español debería considerar urgentemente la posibilidad de garantizar los derechos a la vivienda de las personas sin hogar, teniendo en cuenta su diversidad
13.
@2. El derecho a la vivienda y las personas sin hogar
El entendimiento de por qué tiene sentido que este artículo se dedique al derecho a la vivienda nos ha de llevar a plantear, de entrada, cuál sea...
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