El desarrollo de la normativa urbanística en las comunidades autónomas y su relación con la ordenación de zonas...
| Autor | Enrique Porto Rey |
| Cargo | Doctor. Arquitecto. |
El desarrollo de la normativa urbanística en las comunidades autónomas y su relación con la ordenación de zonas inundables.
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INTRODUCCION
El planeamiento urbanístico tiene como uno de sus objetivos establecer discrecionalmente la ordenación global y pormenorizada de todas las actividades económicas que requieren ser territorializadas, tarea que no puede realizarse sin tener en cuenta que, sobre un mismo espacio territorial, puede existir concurrencia de competencias y de ordenamientos sectoriales que necesariamente deben armonizar su actuación (Ref.). La normativa de aguas es un claro ejemplo de ello: así, el planeamiento urbanístico y territorial ha de coordinar y en determinados supuestos subordinar sus determinaciones a lo que establezca la normativa de aguas en cuanto a servidumbres de protección, abastecimiento de poblaciones, etc.
La ordenación de las zonas inundables está afectada por una doble condición: por un lado, le son de aplicación la legislación de aguas y la normativa de la Administración estatal y autonómica sobre protección de zonas inundables; por otro, la normativa jurídico-urbanística establece, con carácter general y abstracto, cuáles terrenos deben sustraerse de cualquier desarrollo urbanístico en aras de proteger las personas y los bienes del riesgo de inundación y luego el planeamiento urbanístico los concreta y particulariza en cada territorio y dispone las determinaciones urbanísticas de protección.
Para desarrollar el estudio de estas dos condiciones conviene, en primer lugar, definir el concepto de zona inundable y su regulación en la normativa de aguas, para luego exponer la regulación que la normativa jurídico-urbanística hace de estas zonas, y, por último, ver la coordinación que debe existir entre ambas normativas para, en definitiva, garantizar la protección de las personas y los bienes ante el riesgo de inundación.
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ZONAS INUNDABLES Y SUS IMPLICACIONES EN LA LEY DE AGUAS
2.1. DEFINICIONES Y AFECCIONES
La Ley de Aguas recoge las zonas inundables en su artículo 11.1, donde las define, en general, como aquellos terrenos que puedan resultar inundados durante las crecidas no ordinarias de los lagos, lagunas, embalses, ríos o arroyos. El Reglamento del Dominio Público Hidráulico (Ref.) en su artículo 14.3 define de forma objetiva y concreta las zonas inundables como las delimitadas por los niveles teóricos que alcanzarían las aguas en las avenidas cuyo período estadístico de retorno sea de 500 años, a menos que el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo (Ref.), a propuesta del Organismo de cuenca, fije, en expediente concreto, la delimitación que en cada caso resulte más adecuada al comportamiento de la corriente.
El artículo 11 de la Ley de Aguas otorga al Gobierno la facultad para limitar el uso de las zonas inundables que estime necesario con el fin de garantizar la seguridad de las personas y bienes y faculta a los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas para complementar dicha protección.
Con el fin de poder entender las limitaciones y zonas de protección que más adelante recogen las normas autonómicas se recuerdan a continuación las definiciones legales tanto de los cauces como las riberas y márgenes:
- CAUCE natural o álveo de una corriente continua o discontinua es el terreno cubierto por las aguas en las máximas crecidas ordinarias, tal como recoge el artículo 4 de la Ley de aguas. Es una zona de dominio público hidráulico, artículo 2.b) de la Ley de Aguas.
- RIBERAS son las fajas laterales de los cauces públicos situadas por encima del nivel de aguas bajas (artículo 6 de la Ley) hasta el nivel de máxima crecida ordinaria. Son zonas de dominio público por pertenecer al cauce.
- MARGENES son los terrenos que lindan con los cauces (artículo 6 de la Ley de Aguas).
La Ley de Aguas establece zonas de protección dentro de las márgenes de los ríos con la siguiente anchura:
a) Zona de servidumbre de uso público de cinco metros de anchura, medidos desde el cauce del río, para vigilancia, pesca y salvamento y en forma ocasional y en caso de necesidad varado y amarre. En ella no se pueden plantar especies arbóreas sin autorización del Organismo de cuenca ni edificar, salvo con esta autorización y en casos muy justificados, artículo 6.a) de la Ley de Aguas y 7 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico.
b) Zona de policía en la que se condiciona el uso del suelo y las actividades que se desarrollen. Se extiende hasta 100 metros medidos desde la línea de dominio público o cauce (véase el esquema 1) y las alteraciones del suelo y todo tipo de construcciones tengan carácter definitivo o provisional, requieren la autorización administrativa previa del Organismo de cuenca, artículo 6.b) de la Ley y 9 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico. El artículo 78.4 del Reglamento añade que los Organismos de cuenca notificarán al Ayuntamiento competente las peticiones de autorización de construcción en zona de policía de cauces, así como las resoluciones que recaigan a los efectos del posible otorgamiento de la correspondiente licencias de obras.
En las zonas próximas a la desembocadura en el mar, en el entorno inmediato de los embalses o cuando las condiciones topográficas o hidrográficas de los cauces y márgenes lo hagan necesario para la seguridad de personas y bienes, podrá modificarse la anchura de ambas zonas en la forma que reglamentariamente se determine. En estos términos se pronuncia el artículo 6 de la Ley de Aguas. El artículo 8.º del Reglamento del Dominio Público Hidráulico concreta la forma y los artículos 240 a 242 establecen el procedimiento para el deslinde del cauce de dominio público y por consiguiente de los terrenos adyacentes al dominio público hidráulico que deban ser objeto de protección.
La planificación hidrológica, en todo caso asignada a los Organismos de cuenca, tiene que llevar a cabo el estudio de las obras y actuaciones para prevenir y evitar los daños debidos a inundaciones, avenidas y otros fenómenos hidráulicos. El Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica (Ref.), en su artículo 120, establece que los planes hidrológicos deberán ser respetados en los instrumentos de ordenación urbanística del territorio, que incorporarán la finalidad prevista en el plan hidrológico mediante la adecuada calificación del perímetro afectado.
Como se verá luego, se reconoce la competencia exclusiva del Estado sobre las cuencas supracomunitarias mientras que en el resto de las cuencas y de acuerdo con la ordenación territorial participarán las Comunidades Autónomas por medio de los Organismos de cuenca.
Para que puedan autorizarse construcciones en los terrenos reservados a que se refiere el artículo 41.1 de la Ley de Aguas, los organismos competentes deberán recabar informe previo a la Administración Hidráulica, a menos que ésta hubiese informado, con carácter general, los correspondientes instrumentos de planeamiento urbanístico.
El artículo 41 de la Ley de Aguas establece que podrán ser declaradas de protección especial determinadas zonas, cuencas o tramos de cuencas, acuíferos o masas de agua por sus características naturales o interés ecológico, de acuerdo con la legislación ambiental y de protección de la naturaleza. Los Planes Hidrológicos han de recoger la clasificación de dichas zonas y las condiciones específicas para su protección, que deben ser respetadas en los diferentes instrumentos de ordenación urbanística del territorio.
2.2. COMPETENCIA DEL ESTADO EN CUENCAS SUPRACOMUNITARIAS PARA ESTABLECER LA ZONA DE POLICIA, COMO FORMA DE EVITAR LOS EFECTOS DE LAS INUNDACIONES Y AVENIDAS
El artículo 6.b) de la Ley de Aguas establece una zona de policía de 100 metros de anchura en las márgenes de los ríos.
Al declarar la constitucionalidad de este precepto, la Sentencia del Tribunal Constitucional 227/1988, de 29 de noviembre, se refiere al artículo 129.1.23.ª de la Constitución, que determina la competencia estatal en la legislación básica sobre protección del medio ambiente.
Pero es preciso advertir que una de las funciones de protección general del medio ambiente es evitar los riesgos de avenidas e inundaciones, por lo que esta zona de policía es clave para referir la competencia estatal de prevención de inundaciones, tal como resulta de los siguientes preceptos:
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El párrafo último del artículo 6 de la Ley de Aguas establece que cuando las condiciones topográficas o hidrográficas lo hagan necesario para la seguridad de las personas y bienes podrá modificarse la anchura de las zonas de servidumbre y policía en la forma y trámite que establecen los artículos 8.º y 140 a 142 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.
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El artículo 88.3 de la Ley de Aguas dice que las márgenes de lagos, lagunas y embalses quedarán sujetas a las zonas de servidumbre y policía fijadas para las corrientes de agua.
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El Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en su artículo 9.1, establece que en la zona de policía de 100 metros... y con el fin de proteger el dominio público hidráulico y el régimen de corrientes quedan sometidos a lo dispuesto en este Reglamento las siguientes actividades y usos del suelo:
c) Las construcciones de todo tipo tengan carácter definitivo o provisional.
d) Cualquier otro uso o actividad que suponga un obstáculo para la corriente en régimen de avenida...
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Por tanto, es necesario tener presente:
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Que la zona de protección -así como la menor de servidumbre- cumple como una de sus finalidades la de seguridad de personas y bienes.
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Que la anchura de la protección es 100 metros o, por excepción, la mayor establecida expresamente, cuando la seguridad lo aconseje.
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En conclusión, que en las cuencas supracomunitarias y más allá de esta zona de protección es plena la competencia autonómica con...
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