El desarrollo normativo del gobierno a partir de la Constitución de 1978
| Autor | Javier García Fernández |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional |
| Páginas | 31-99 |
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El presente estudio quiere describir cómo ha evolucionado el Gobierno, como órgano constitucional, desde que entró en vigor la Constitución de 1978. Los órganos constitucionales están regulados, en su estatuto jurídico básico, en las Constituciones pero es evidente que dicha regulación no se puede agotar en la mera Constitución pues ésta ha complementarse con normas de rango ya legal ya reglamentario. Conforme a esa normativa de desarrollo, cualquier órgano del Estado puede evolucionar en direcciones muy diversas pues los preceptos constitucionales, al menos en esta materia, nunca son tan cerrados como para impedir regulaciones y configuraciones alternativas siempre dentro del marco de la Constitución.
Para conocer la evolución normativa del Gobierno vamos a emplear varios factores que conforman la estructura y la normativa del órgano, de modo que su análisis nos proporciona un cuadro del estatuto jurídico del mismo. En concreto, vamos a utilizar los siguientes factores para describir cada período:
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fuentes reguladoras;
b) posición del Presidente del Gobierno;
c) organización del Gobierno;
d) estatuto de sus miembros;
f) órganos de apoyo;
g) competencias;
h) reglas de funcionamiento;
i) regulación del Gobierno en funciones.El punto de partida desde el que se va a examinar la evolución orgánica del Gobierno es, lógicamente, el 29 de diciembre de 1978. Pero una evolución de más de veinticinco años exige una aproximación diacrónica, es decir, fijar unas
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etapas relevantes a través de las cuales el órgano examinado se va transformando. Para esa aproximación diacrónica se han fijado tres períodos que abarcan, respectivamente, los años 1978-1983, 1983-1997 y 1997-2005. Los motivos de la selección de tales años para configurar tales períodos son de naturaleza normativa:
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El período 1978-1983, que abarca todos los Gobiernos de la Unión del Centro Democrático, se caracteriza por una regulación normativa muy escasa, de modo que el Gobierno desarrolló básicamente su acción a través de la normativa existente al entrar en vigor la Constitución, esto es, la normativa de la dictadura y algunas, muy escasas, normas dictadas a partir de la formación del primer Gobierno del Presidente Suárez.
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El período 1983-1997, que comprende todos los Gobierno del P.S.O.E. y un año escaso del primer Gobierno del Partido Popular, ha sido fijado porque se inicia con las primeras normas que dicta el Gobierno del Presidente González (disposiciones que culminan con la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de organización de la Administración Central del Estado) y, con pocos cambios, se prolonga hasta la aprobación de la Ley 6/1997, de 19 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, que es la primera gran regulación posconstitucional de este órgano y la que viene a arrumbar definitivamente la legislación preconstitucional, elaborada básicamente durante la dictadura.
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Por último, el período 1997-2005, que abarca casi todo el Gobierno del Presidente Aznar y el primer año del Gobierno del Presidente Rodríguez Zapatero, se caracteriza por ser el de la aplicación de la nueva Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que permite valorar su eficacia y las consecuencias de disponer de una norma reguladora que, al fin, es plenamente acorde a la Constitución.
Antes de iniciar el camino que nos enseñe la evolución diacrónica del Gobierno, conviene saber como era el Gobierno el día en que entró en vigor la Constitución. Por una parte, porque ese era el Gobierno que conocía el Poder Constituyente pues, en este caso, la Constitución no venía a crear un órgano de nuevo cuño sino que pretendía rediseñar un viejo órgano, imprescindible en la organización del Estado contemporáneo, adecuándolo al sistema parlamentario que instituía la Constitución. Por otro lado, además de ser el modelo que tenía presente el Poder Constituyente (aunque quisiera adaptarlo a los nuevos supuestos políticos), era el punto de partida jurídico-positivo con el que iban a funcionar los Gobiernos constitucionales. Ambos motivos aconsejan diseñar con cierto pormenor el
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modelo vigente el 29 de diciembre de 1978 conforme a los mismos factores que vamos a manejar a partir de esa misma fecha.
El marco normativo que disciplinaba al Gobierno antes de la Constitución estaba formado por un bloque abigarrado de disposiciones que ahora nos limitaremos a enunciar cronológicamente y describir con brevedad pues en los siguientes puntos de este apartado iremos señalando sus contenidos1.
· Ley de Enjuiciamiento Criminal de 14 de septiembre de 1882, cuyo artículo 412.2.° establece que los Ministros están exentos de concurrir al llamamiento judicial para declarar como testigos.
· Orden del Vicepresidente de 28 de junio de 1939 por el que se establece el uniforme oficial de los Ministros.
· Orden del Vicepresidente del Gobierno de 8 de julio de 1939 determinado el uniforme de los Subsecretarios y de los Jefes de los Servicios Nacionales.
· Decreto de 23 de enero de 1941 sobre billetes aéreos gratuitos en Iberia, Líneas Aéreas Españolas. Es curioso que la primera disposición, todavía vigente, que señalamos aquí sea la que regula el derecho de los miembros del Gobierno a volar gratuitamente en lo que entonces era la compañía de bandera de España.
· Decreto-Ley de 19 de julio de 1951 por el que se reorganiza la Administración Central del Estado, cuyo artículo 3 confería categoría de Ministro al Subsecretario de la Presidencia y le encargaba las funciones de Secretario del Consejo de Ministros. A los efectos de este trabajo citamos este Decreto-Ley porque era el que señalaba quien ejercía la secretaría del Consejo de Ministros pues no lo reguló la Ley 1/1974, de 2 de enero, que creó el Ministerio de la Presidencia.
· Decreto-Ley de 13 de mayo de 1955 sobre incompatibilidades de altos cargos. Se trata de la primera Ley con visos de modernidad que aspiraba a regular el estatuto personal de los miembros del Gobierno.
· Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, cuyo artículo 2.b) establecía que los actos políticos del Gobierno no estaban sometidos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa.
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· Decreto-Ley de 25 de febrero de 1957, sobre reorganización de la Administración Central del Estado, cuyo artículo 2 describía con precisión las funciones de la Presidencia del Gobierno.
· Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, Texto Refundido aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957. Se trata, como es sabido, de una de las normas medulares de organización de la dictadura pues supuso un gran paso para la modernización de la Administración y (teóricamente) del Gobierno.
· Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958. Además de establecer todo el procedimiento administrativo, esta Ley establecía en sus artículos 129 a 132 el procedimiento de elaboración de disposiciones generales.
· Ley de Derechos Pasivos de los Funcionarios de la Administración Civil del Estado, Texto Refundido aprobado por Decreto 1120/1966, de 21 de abril, cuyo artículo 41 regulaba los derechos pasivos causados por los miembros del Gobierno.
· Decreto 245/1968, de 15 de febrero, sobre reorganización de la Presidencia del Gobierno, reformado por el Decreto 511/1972, de 3 de marzo, por el que se da nueva redacción al apartado 2.° del mismo, y complementado por el Decreto 573/1974, de 7 de marzo, por el que se modifica la estructura orgánica del Ministerio de la Presidencia del Gobierno. Ambas normas pretendían modernizar los servicios de la Presidencia, primero bajo la dirección del Ministro Subsecretario y luego bajo la dirección del Ministro.
· Decreto 1147/1968, de 6 de junio, por el que se regula la edad máxima para el ejercicio de cargos de libre designación. Era éste un Decreto demagógico que pretendía dar un aire «juvenil» a los altos cargos.
· Código Penal publicado por...
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