Algunas reflexiones sobre la relación entre instrumentos de planeamiento con incidencia territorial: desajustes, carencias y debilidades para la ordenación integral del territorio en México

Autor:Manuel Jiménez Dorantes
Cargo:Profesor titular tiempo completo en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chiapas. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores-CONACYT y Responsable del Cuerpo Académico de Derecho Administrativo y Municipal de la misma Universidad. Miembro del Consejo Académico del Instituto de Derecho Local de la Universidad Autónoma de Madrid.
RESUMEN

La ordenación territorial se ha convertido en una de las actividades más importantes de la actuación del Estado (lato sensu) para garantizar ciertos niveles de calidad de vida y la utilización racional del suelo. La diversidad de asuntos que ejercen su influencia directa en el territorio requiere la actuación programática y articulada de las diferentes entidades territoriales que conforman el Estado mexicano. Sin embargo, la realidad actual evidencia... (ver resumen completo)

 
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    Este trabajo se desarrolló en el marco del proyecto de investigación CHIS-2005-C03-005 (El sistema de planeamiento urbanístico en el Estado de Chiapas. Problemas y soluciones jurídico-públicas) del Fondo Mixto CONACYT-Gobierno del Estado de Chiapas que el autor desarrolla en la Universidad Autónoma de Chiapas.
A) planteamiento

La adecuada ordenación y disposición del territorio para destinarlo a las actividades de «uso» y «explotación» (urbana, agrícola, ambiental, infraestructuras, etcétera) es uno de los principales retos actuales del ordenamiento jurídico mexicano. La diversidad de entidades territoriales que ejercen sus funciones con incidencia territorial (Federación, Entidades federativas, Municipios y Distrito federal) aunada a las complejas realidades urbanísticas de sus grandes metrópolis y sus numerosos centros de población rurales exigen al Derecho grandes actualizaciones normativas que respondan a la realidad territorial y urbana del país. Las normas jurídicas mexicanas que regulan la utilización del territorio han quedado estancadas (última reforma 1994) y cumplen su función esencial como reguladoras de las actividades que se ejecutan sobre en territorio. Las normas federales en materia de ordenación urbanística y territorial están diseñadas para mantener la concentración del sistema urbanístico en la Federación que, dicho sea de paso, se reproduce en las leyes estatales respectivas. Asimismo, como se intenta exponer en este trabajo, la legislación (federal o estatal) con impacto territorial directo (medio ambiente, urbanismo, puerto, carreteras, aeropuertos, etcétera) omite mecanismos que permitan solucionar conflictos de intereses y decisiones públicas conforme al sistema federal coherente y actual y, en muchos casos, el legislador estatal impone la prevalencia de las decisiones federales en estas materias sin que haya posibilidad para que el resto de sujetos territoriales mexicanos puedan conciliar decisiones. Estas son algunas de las graves deficiencias del sistema jurídico de ordenación urbana y territorial en México.

La estructura territorial del Estado mexicano se integra por diversos centros de decisión que guardan cierta independencia de decisión en la conformación, ejecución y seguimiento de sus propias políticas. En este sentido, la Constitución federal (CF) determina un sistema de distribución competencial entre las entidades territoriales jurídico-públicas que conforman el Estado mexicano (Federación, Entidad federativa, Municipio y Distrito federal) y reparte asuntos o materias públicas sobre las que se deben ejercer las respectivas facultades públicas (arts. 73, 115, 116 y 124, especialmente).

Centrando el tema de este trabajo, el sistema de distribución competencial, por lo que aquí interesa, evidencia que diversas decisiones de las entidades territoriales tienen repercusión espacial, de manera que, sobre una misma porción del territorio se programan, ejecutan y controlan diversas actividades o asuntos conforme a la capacidad de decisión que el ordenamiento jurídico ha atribuido a cada entidad territorial.

A pesar de esta distribución competencial, la realidad evidencia un enorme desajuste en la articulación de las decisiones que inciden sobre una misma porción del territorio (federal, estatal y municipal).

La complejidad del sistema federal requiere el ejercicio pacífico de las respectivas competencias de los sujetos jurídico-públicos territoriales mexicanos. Sin embargo, el sistema actual de disposición del territorio presenta enormes deficiencias en la articulación del sistema competencial y, además, provocan duplicidad de acciones, mantienen latente el conflicto competencial e inhiben la participación ciudadana debido a la ausencia de una regulación que permita la acción conjunta de los sujetos públicos y privados que deben intervenir en una misma porción del territorio y, finalmente, provocan la ineficacia de las decisiones públicas con incidencia territorial, lo que sin duda, representa una visión patológica del sistema federal y la afectación de los intereses públicos.

B) influencia directa del sistema de distribución competencial en la adopción de decisiones con incidencia territorial Régimen de concurrencia, igualdad formal de las competencias y lealtad federal
1. Régimen de concurrencia en el sistema federal mexicano

El carácter de las competencias (que son propias o delegadas desde el punto de vista de su origen) puede ejercerse de distinta manera dependiendo del reparto competencial que hace la CF. Cuando sólo una de las organizaciones jurídico-públicas de carácter territorial mexicanas tiene participación completa -todas las potestades públicas- en determinada materia, es competente exclusivamente, sencillamente porque no comparte con ninguno de los demás entes territoriales ninguna de las potestades públicas. Este es el caso de las materias sobre sistema monetario o la de nacionalidad o condición jurídica de los extranjeros (extranjería) que señala la fracción XVI artículo 73 CF a favor de la Federación. En estas materias, ni las Entidades federativas ni los Municipios tienen atribuida constitucionalmente su intervención, sino que la legislación, reglamentación y ejecución en estas materias quedan atribuidas, en bloque, únicamente entre los órganos federales.

No obstante, la conformación del actual sistema de distribución competencial ha dejado atrás la concepción del ejercicio separado o independiente de competencias como si de compartimentos estancos se tratara. A partir de las reformas constitucionales en las materias de educación (13 de diciembre de 1934) y, posteriormente, de urbanismo (6 de febrero de 1976), el texto constitucional federal establece con mayor frecuencia el régimen de las facultades concurrentes entre la Federación, las Entidades federativas, el Distrito federal y los Municipios.

En términos generales, el régimen de facultades concurrentes opera en dos grandes supuestos. Por un lado, la concurrencia material en la que, sobre una misma materia (urbanismo, medio ambiente, protección civil, entre muchas otras), las diferentes entidades territoriales ejercen sus competencias (normativas y ejecutivas) pero con una relación coherente y pacífica de actuación diferenciada. Aunque también se puede producir la concurrencia física cuando sobre un mismo espacio físico territorial se somete a las decisiones de distintos centros de decisión que fundan su actuación en ámbitos materiales diferenciados. Por ejemplo, en los casos en que la federación ejerza competencias en materia de puertos o aeropuertos, mientras que la Entidad federativa ejerza competencias en materia de aguas, carreteras estatales, protección civil y, por último, el Municipio ejerza sus competencias en las materias de urbanismo y medio ambiente, todas éstas sobre una misma porción del territorio.

Evidentemente, las facultades concurrentes exigen la participación ordenada y sistemática del conjunto de entidades territoriales del Estado mexicano.

En la mayor parte de los casos, la concurrencia material está desarrollada en las leyes federales, especialmente cuando la CF determina que la Federación intervenga en el desarrollo de los subsistemas normativos estatales y municipales, por lo que, la intervención del legislador federal condiciona las competencias...

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