Responsabilidad del Estado legislador: reclamaciones patrimoniales por daños derivados de actos dictados al amparo de una ley declarada contraria al derecho comunitario
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Análisis de la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 26 de enero de 2010. Doctrina del Consejo de Estado y del Tribunal Supremo sobre responsabilidad patrimonial por actos dictados al amparo de una ley declarada inconstitucional; aplicación de esa doctrina a los actos legislativos contrarios al derecho comunitario 1
Se ha recibido en esta Abogacía del Estado, petición de informe referente a efecto de la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Euro-peas, Gran Sala, de 26 de enero de 2010, en asunto prejudicial C-118/08, Transportes Urbanos y Servicios Generales, S.A.L.-Administración del Estado, y en relación al mismo se informa cuanto sigue:
La petición de informe se formula en los siguientes términos:
La Subdirección General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Justicia ha solicitado a esta Dirección General informe en relación con la solicitud de declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública realizada por don Guillermo Shwartz Juste, con NIF 25097516P, como consecuencia de la tributación en el Impuesto sobre la Renta de no Residentes de la transmisión de un inmueble.
Al respecto señala dicho interesado que el precepto que regulaba dicha tributación, concretamente el artículo 25.1.f) del texto refundido de la Ley del Impuesto sobre la Renta de no Residentes, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2004, de 5 de marzo, no se adecuaba al
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Derecho Comunitario, según dictaminó la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 6 de octubre de 2009.
Por otra parte, en fechas recientes se ha emitido Sentencia por parte del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, dictada en el asunto C-118/08, que tiene origen en una cuestión prejudicial plan-teada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Tribunal Supremo, en el procedimiento entre Transportes Urbanos y Servicios Generales, SAL., sentencia que trata el mismo asunto de fondo que el planteado en el expediente de responsabilidad patrimonial a que se alude más arriba.
Al hilo de la simultaneidad de ambas situaciones, y habida cuenta de la identidad sustantiva de su trasfondo, esta Dirección General ha realizado el informe que se adjunta en el que, desde un punto de vista general, se analiza la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, en orden a concretar diversos aspectos relacionados con las posibilidades de actuación de la Administración tributaria en estos casos y como consecuencia de la doctrina sentada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. En esta situación, se hace preciso consultar a ese Servicio Jurídico en relación con dichos aspectos, a cuyo efecto al final del citado informe se incorpora una serie de cuestiones sobre las que se solicita la opinión de esa Abogacía del Estado, al objeto de poder adoptar las decisiones que en derecho resulten procedentes en interés de la Hacienda Pública.
Tras un análisis amplio, detallado y bien fundamentado de la doctrina del Tribunal Supremo, del Tribunal de Justicia de las Comunidades Euro-peas (hoy de la Unión Europea) y de la doctrina del Consejo de Estado sobre la cuestión, el informe formula las siguientes cuestiones:
Todo lo anteriormente expuesto pretende reflejar, sin carácter exhaustivo, una serie argumentos legales y jurisprudenciales consolidados aplicables a la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, suscitándose una serie de reflexiones y dudas que aconsejan la petición de informe de la Abogacía del Estado sobre las siguientes cuestiones, respecto de cuya respuesta se adelanta la opinión de esta Dirección General a la vista, insistimos, de la que se ha considerado la doctrina más trascendente.
Dichas cuestiones son las siguientes:
1. ¿El hecho de que el Consejo de Estado haya dictaminado negativamente la responsabilidad del Estado legislador, faculta a la Administración a seguir manteniendo la no responsabilidad patrimonial del Estado legislador?
El artículo 2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado determina que “Los dictámenes del Consejo no serán vinculantes, salvo que la Ley disponga lo contrario”. En este sentido, para los dictámenes en materia de responsabilidad patrimonial no se ha establecido la fuerza vinculante, por lo que los mismos no ofrecerán cobertura
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suficiente cuando dictaminen la improcedencia de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, cuando ello fuera en contra de pare-cer de la doctrina jurisprudencial.
2. ¿Cabe apreciar por la Administración los efectos temporales de las sentencias y en base a ello poder negar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador?, o, por el contrario, ¿declarada la inconstitucionalidad de una norma debe automáticamente estimarse favorablemente las solicitudes de reclamación de responsabilidad del Estado legislador?
En tanto en cuanto que corresponde a los tribunales ordinarios determinar los efectos temporales de las sentencias del TC (mientras no haya disposición legal o manifestación del TC), la Administración deberá en su ámbito determinar dichos efectos temporales (si tampoco se han pronunciado los tribunales ordinarios) y en base a ello podrá aceptar o negar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador.
3. ¿Sería posible, siguiendo el criterio del Consejo de Estado, en el estado actual de la jurisprudencia, que la Administración no apreciase la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, sino responsabilidad de la Administración General del Estado y valorase los supuestos conforme a tal conceptuación?
La respuesta a esta pregunta está vinculada a la primera realizada.
4. ¿El hecho de que la violación del Derecho Comunitario no esté suficientemente caracterizada en cada caso concreto, permite rechazar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador?
En materia de falta de adecuación del Derecho Nacional al Derecho Comunitario, no sólo deberá determinarse por la Administración, en cada caso concreto, los efectos temporales (en el mismo sentido que lo dicho para los supuestos de inconstitucionalidad de la norma), sino que deberá realizar una primera valoración sobre si la violación del Derecho Comunitario es suficientemente caracterizada, por lo que, para el caso de que considere que ello no es así, podrá fundamentar en tal razonamiento una negativa a la declaración de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador.
5. ¿Cabe apreciar por la Administración la existencia y efectividad del daño?
No sólo cabe sino que debe ser así, de tal modo cuando se produzca una solicitud de reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, no sólo deberá determinarse la existencia del daño, sino la efectividad del mismo desde la óptica señalada anteriormente de evitar un enriquecimiento injusto (bien porque no existe tal daño, bien porque no lo ha soportado quien formula la solicitud).
6. Inicio del plazo de prescripción para solicitar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador.
Parece que el TS entiende que el inicio del plazo de la prescripción se produce en un doble momento: 1.º desde que se dicta la sentencia
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por el TC (y consecuentemente del TJCE) 2.º desde que se agotan las distintas instancias en vía administrativa y judicial relativas a la revisión de los actos de liquidación (o de lo que se trate) por aplicación del artículo 89.3 de la Ley 30/1992.
I. En cuanto al examen del contenido y alcance de la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Gran Sala, de 26 de enero de 2010, en el asunto prejudicial C-118/08, Transportes Urbanos y Servicios Generales, S.A.L.-Administración del Estado (en adelante STJCE de 26 de enero de 2010).
Para ello tendremos en cuenta no sólo la sentencia sino también, como elemento interpretativo, las conclusiones del Abogado General.
El proceso ante el Tribunal Supremo fue promovido por la empresa Transportes Urbanos como consecuencia de que la sentencia de 6 de octubre de 2005, Comisión/España (C-204/03), el Tribunal de Justicia declaró, en esencia, que la limitación del carácter deducible del IVA establecida por la Ley 37/1992 era incompatible con los artículos 17, apartados 2 y 5, y 19 de la Sexta Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, en materia de armonización de las legislaciones de los Estados Miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios-Sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido: base imponible uniforme (en adelante Sexta Directiva).
La actora, que había presentado autoliquidaciones por los ejercicios 1999 y 2000 con arreglo a la Ley 37/1992, no ejerció su derecho a solicitar la rectificación de dichas liquidaciones, habiendo prescrito tal derecho en la fecha en la que el Tribunal de Justicia dictó la sentencia.
Transportes Urbanos interpuso una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado ante el Consejo de Ministros que fue desestimada mediante resolución de 12 de enero de 2007, al considerar que la omisión de la solicitud de la rectificación de las autoliquidaciones había roto la relación de causalidad directa entre la infracción del Derecho de la Unión reprochada al Estado español y el daño supuestamente sufrido por dicha sociedad.
La resolución desestimatoria se basó, en particular, en dos sentencias del Tribunal Supremo, de 29 de enero de 2004 y de 24 de mayo de 2005, según las cuales las reclamaciones de responsabilidad patrimonial del Estado por infracción del derecho de la Unión están sometidas a una regla de agotamiento previo de las vías de recurso, administrativas y judiciales, contra el acto administrativo lesivo adoptado en ejecución de una ley nacional contraria a dicho derecho.
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En efecto la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6, de 29 de enero de 2004, reproducida en sus argumentos por la STS de la misma...
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