Los derechos sociales como categoría material
| Autor | Juan Carlos Gavara de Cara |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional U. Autónoma de Barcelona |
| Páginas | 37-78 |
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Los derechos sociales se caracterizan por tener como contenido pretensiones de protección por parte de los poderes públicos con la finalidad de proteger intereses de miembros de la comunidad a través de acciones dirigidas a mejorar la situación general del individuo en la sociedad. Estos derechos pueden implicar mejoras de las condiciones vitales, una mejor distribución del producto social o una mejora de la participación en los bienes colectivos para reforzar las posiciones individuales. No obstante, se debe partir de la idea genérica que la función de garantía de bienes jurídicos protegidos por los derechos de defensa (vida, integridad corporal, libertad personal o propiedad) depende fundamentalmente de que las acciones y conductas de los destinatarios no afecte a su contenido, en cambio la función de producción, distribución y mejora de las condiciones vitales conectadas a los derechos sociales dependen no solo de las acciones y conductas de los destinatarios, sino también de criterios y hechos objetivos Page 38 como la situación económica, coyuntural y presupuestaria de un Estado, por lo que existen condicionantes de su aplicación y operatividad práctica que implican que rijan con mayor intensidad los criterios de oportunidad política para su estructuración1.
Los derechos sociales presentan dificultades para ser caracterizados autónomamente como categoría jurídica, ya que su contenido prescriptivo es híbrido al poderse articular tanto como derecho de defensa o como derecho de prestación2. En todo caso, la vinculación positiva de los Page 39 destinatarios de las mismas aparece más interrelacionada y de forma más directa con la obligación de realizar prestaciones de tipo fáctico por parte de los poderes públicos a favor de los titulares, aunque también se puede derivar obligaciones de protección estatal para imponer en la sociedad el respeto de alguno de sus contenidos como, por ejemplo, la prohibición del trabajo infantil, que tiene como destinatario básico a la sociedad en su conjunto y a las personas privadas. No obstante, presenta dificultades trasladar de forma mecánica y en bloque toda la dogmática de los derechos de prestación a partir de su aplicación directa, ya que ni la función del legislador ni el control judicial son susceptibles de ser aplicables sin matizaciones a los derechos sociales que tienen como finalidad promover el desarrollo de políticas públicas que permitan su efectivo ejercicio3.
Estos derechos de carácter social que desarrollan y aplican los poderes públicos con independencia de su articulación en el texto constitucional se pueden ordenar en función de cuatro grupos distintos de prestaciones o Page 40 acciones factuales que el destinatario debe desarrollar, que generalmente solo poseen efectos descriptivos y pueden considerarse como las consecuencias de la implementación de dichos derechos sociales4.
En primer lugar, las prestaciones sociales en sentido estricto como las ayudas sociales, las ayudas familiares y el fomento de la formación profesional y educacional mediante becas y ayudas. Estas medidas se dirigen a la producción y mejora de las condiciones de justicia social y se realizan mediante la distribución de medios financieros y efectivos monetarios que presuponen la existencia de una previa partida presupuestaria con una finalidad concreta relacionada con las distintas temáticas de derechos sociales que sean concretables económicamente.
En segundo lugar, las pretensiones de subvenciones y acciones de fomento de actividades de interés público, relacionadas con determinadas actividades de carácter cultural, social o profesional. Estas subvenciones también implican la distribución de medios financieros que presuponen la existencia de una previa partida presupuestaria, aunque deben cumplir el fomento de una actividad concreta que no se tiene que relacionar con una función de justicia social como en el caso anterior, ya que recae en acciones positivas basadas en un interés estatal o político, es decir, sobre criterios de oportunidad política, por lo que tienen una dimensión fundamentalmente de carácter objetivo, pero interrelacionada constitucionalmente en mayor o menor medida con derechos. Page 41
En tercer lugar, las pretensiones en el marco de la procura existencial que implican la creación y utilización de servicios públicos y de instituciones públicas como los servicios de gas, electricidad y agua, transportes, piscinas o teatros públicos. Este supuesto no tiene carácter distributivo de medios financieros, ya que una vez fijada y establecida la prestación se realiza en favor de cualquier persona con independencia de la necesidad social o la especial importancia del servicio público. Este supuesto se realiza generalmente mediante la aplicación del principio de neutralidad de costes, es decir, el derecho a la prestación se obtiene previo pago de un precio que puede cubrir en mayor o menor medida el coste real del servicio, pero que no debe encerrar o incluir necesariamente un beneficio o interés para el Estado.
Por último, las pretensiones de participación en los bienes de carácter comunitario que generalmente se relacionan con la utilización de recursos naturales de carácter público o con el reparto de frecuencias televisivas o de ondas de radiodifusión. Este supuesto se plantea como neutral desde el punto de vista de los costes financieros, ya que generalmente tan solo implica una distribución de licencias para la utilización del recurso afectado, es decir, una resolución administrativa.
En cualquier caso, se debe insistir en la idea de que no todas las prestaciones vinculadas con derechos sociales cuentan con una identificación y protección en base a unos derechos fundamentales articulados en la Constitución, no siendo por lo tanto una categoría jurídica que deba ser analizada exclusivamente en términos constitucionales. Por otra parte, se debe romper con la idea de que los derechos sociales tienen consecuencias financieras incalculables, ya que ni siquiera todos tienen consecuencias Page 42 financieras, solo se plantean en las prestaciones sociales o de subvención para cuya realización se requiere la existencia de una partida presupuestaria previa5. Finalmente, se debe destacar que las ideas subyacentes a los derechos sociales como justicia social, fomento público de actividades, creación y utilización de servicios públicos y utilización de recursos naturales o públicos, no pueden estructurarse solo en términos prescriptivos, sino que tienen una importante carga de decisión y oportunidad política6, que impide que se pueda basar en su carácter absoluto y que siempre requiere intermediación normativa e implementación para su realización.
Desde un punto de vista histórico, la libertad de corte liberal conectada a ámbitos individuales y políticos tenía como pilares básicos de su ejercicio a la formación educacional y cultural y a la propiedad, que actuaron como presupuestos de su plena protección y reconocimiento. Los ciudadanos que no podían satisfacer dichos presupuestos difícilmente podían llegar a ejercitar sus libertades materialmente. Los derechos sociales se sitúan sobre todo en el ámbito del reconocimiento de los presupuestos sociales necesarios para garantizar el ejercicio de la libertad individual y política en ámbitos concretos, aunque posteriormente adquiera autonomía conceptual y finalidad propia, dejando de actuar como mecanismo del Page 43 pleno ejercicio de la libertad individual, de forma que se incorpora a la acción de los poderes públicos para la mejora de las condiciones sociales, la distribución del producto social o el reparto o autorización en la utilización de bienes colectivos.
Esta autonomía conceptual de los derechos sociales ha permitido que sus contenidos sustanciales y materiales dejen de ser considerados como presupuestos de la libertad individual, pero al mismo tiempo que se enfatice su dimensión objetiva, relativizando hasta cierto punto su dimensión subjetiva. En este sentido, más que unos derechos dirigidos a la protección de sus titulares, se entiende que son unos derechos centrados en la protección de los objetos materiales o bienes jurídicos objetivos que protegen, es decir, se tiende a proteger en mayor medida el medio ambiente, la cultura, la asistencia sanitaria o el acceso a la vivienda que a los titulares que pretenden las prestaciones o los contenidos sustanciales que encierran los derechos.
Los derechos sociales no son self-executing, ya que frecuentemente no se articulan desde un punto de vista constitucional como derechos subjetivos de los ciudadanos, de forma que precisan para fijar su alcance y configuración de normas infraconstitucionales7. Algunas Constituciones Page 44 occidentales no establecen derechos sociales en su contenido por la imprevisibilidad de su desarrollo y para no vincular la estructura económica y social del futuro de un Estado a decisiones constitucionales imposibles de cumplir. En otras Constituciones se ha recurrido a una idea de vaguedad y ambigüedad en su reconocimiento considerada como necesaria e imprescindible para la articulación desde un punto de vista material de los derechos sociales. En todo caso, partir de la idea de que los derechos sociales no se pueden aplicar, desarrollar o implementar de forma autónoma como los derechos de defensa, implica reconocer...
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