Los derechos históricos en el régimen de conciertos económicos. Su proyección en el orden económico y administrativo de los municipios
| Autor | José María Ende maño Aróstegui |
| Cargo | Doctor en Derecho por la Universidad de Barcelona Letrado de los Servicios Jurídicos Centrales de la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco |
| Páginas | 176-211 |
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De acuerdo con su disposición adicional primera , la Constitución ampara y respeta de los derechos históricos de los territorios forales1. El concepto de derecho histórico que emplea el precepto constitucional apela, entre otras cosas, a un cierto contenido competencial que vendría siendo ejercido de forma continuada por la Institución Foral y reconocido por el Estado2. Añade, la citada disposición, que la actualización general del régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía3; lo que significa que será de la misma disposición de la Carta Magna, y no de su legitimidad histórica, de donde los derechos históricos obtendrán y conservarán su validez y vigencia4, y que, en consecuencia, no la tendrán aquéllos que sean incompatibles con los principios constitucionales. La disposición adicional primera de la Constitución, aunque no atribuye directamente competencias concretas, abre unas amplias posibilidades de expansión competencial5. Por otra parte, la exigencia de que la actualización deba llevarse a cabo en el marco del Estatuto de Autonomía hace que los derechos históricos incompatibles con el hecho autonómico devengan ineficaces. En el caso del País Vasco, el Estatuto de Autonomía es la norma de integración, reestructuración y actualización de la potestad de autogobierno de los tres territorios forales, que pasan a organizar su derecho histórico al autogobierno, amparado por la Constitución, de modo distinto a como lo venían haciendo. Su fondo de competencias de raíz histórica pasa a ejercerse en dos niveles diferentes: instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos de poder tradicionales de los territorios históricos o forales. En este sentido, el Estatuto de Autonomía para el País Vasco es la expresión actualizada del régimen foral, lo que explica que las instituciones comunes hayan recibido funciones en materias directamente vinculadas al régimen foral y viceversa: se posibilita la asunción, por los órganos forales de los territorios históricos, de diversas competencias sin necesaria relación con su ejercicio histórico (por la vía del artículo 37-3-f. del Estatuto de Autonomía). En cualquier caso, la actualización habrá de operarse mediante una disposición normativa6. Los derechos históricos no pueden considerarse como un título
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autónomo del que puedan deducirse directamente competencias específicas7. Es evidente que la mera constatación del ejercicio histórico de un derecho o competencia no deviene automáticamente en derecho positivo de aplicación directa8. Siguiendo esta línea argumental, se debe concluir que el amparo y respeto constitucionales, de los derechos históricos de los territorios forales, no pueden estimarse como una garantía de incorporación al derecho positivo de toda competencia que pueda calificarse de histórica9. Lo que la disposición adicional primera de la Constitución viene a garantizar es la existencia de un régimen foral, propio de cada territorio histórico, de autogobierno territorial (su foralidad), no de todos y cada uno de los derechos que históricamente le hayan caracterizado10. La garantía constitucional supone que el contenido de la foralidad debe preservar, tanto en sus rasgos organizativos como en su propio ámbito de poder, la imagen identificable de ese régimen foral tradicional11. Esta garantía, si bien no especifica exhaustivamente las competencias que protege, sí alcanza a proteger, como irreductible, un régimen de autogobierno territorial en el que quepa reconocer el régimen foral tradicional de los distintos territorios históricos. Corresponde al proceso de actualización previsto en la Constitución, del que el elemento más decisivo es el Estatuto de Autonomía12, precisar el contenido concreto que, en el nuevo marco constitucional y estatutario, se da al régimen foral de cada uno de los territorios históricos.
La existencia de un derecho histórico compatible con el bloque de la constitucio-nalidad puede extender la competencia foral más allá de las previsiones generales contenidas en la legislación básica, permitiendo excepciones al mínimo común normativo fijado por ésta para todo el Estado. En el ámbito del régimen local, el artículo 39 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, establece que los órganos forales de Álava, Gipuzkoa y Bizkaia conservan su régimen peculiar en al marco del Estatuto de Autonomía del País Vasco; añade que las disposiciones de la Ley 7/1985 les serán de aplicación supletoria. Finalmente, la disposición adicional segunda de esta Ley precisa que las disposiciones (preceptos) de ésta, se aplicarán en los territorios históricos de la Comunidad Autónoma del País Vasco, sin
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perjuicio de una serie de peculiaridades que señala a continuación13. Por su parte, el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, establece, en su artículo 1.2, que se aplicará en todo el territorio del Estado, pero añade "sin perjuicio de los regímenes financieros forales de los Territorios Históricos del País Vasco y Navarra". El reconocimiento de esta especialidad, sin dar más detalles, en el primer artículo de la Ley (el que delimita su ámbito de aplicación), exige precisar su alcance jurídico, lo que nos lleva a la disposición adicional octava del propio TRLHL, que establece un régimen especial para los territorios históricos del País Vasco, en materia municipal, con remisión al Concierto Económico y a la Ley 7/1985. Así pues, la legislación básica estatal, en materia de régimen local, atribuye a los órganos forales de los territorios históricos una serie de especificidades configuradoras de un régimen especial que se concreta, a los efectos que nos ocupan en esta sede, en los siguientes aspectos:
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De acuerdo con la disposición adicional primera de la Constitución y con lo dispuesto en los artículos 3, 24.2 y 37 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, los territorios históricos de Álava, Gipuzkoa y Bizkaia organizarán libremente sus instituciones y dictarán las normas necesarias para su funcionamiento, sin que les sean de aplicación las contenidas en la propia Ley 7/1985 en materia de organización provincial. La competencia de los territorios históricos (en aplicación de los preceptos constitucional y estatutarios citados), para configurar su propia organización, justifica la au-toexclusión de la normativa estatal de régimen local reguladora de la organización provincial14.
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Los territorios históricos de la Comunidad Autónoma del País Vasco ejercerán las competencias que les atribuyen el Estatuto de Autonomía y la legislación interna de la Comunidad Autónoma que se dicte en su desarrollo y aplicación, así como las que la propia Ley 7/1985 asigna, con carácter general, a las diputaciones provinciales15.
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En materia de hacienda, las relaciones de los territorios históricos con la Administración del Estado se ajustarán a lo dispuesto en la Ley del Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco16.
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Los territorios históricos del País Vasco continuarán conservando su régimen especial en materia municipal, en lo que afecta al régimen económico-financiero, en los términos de la Ley del Concierto Económico, sin que ello pueda significar un nivel de autonomía de las corporaciones locales vascas
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inferior al que tengan las demás corporaciones locales, sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en la Ley 7/1985 y de las competencias que a este respecto puedan corresponder a la Comunidad Autónoma.
El legislador estatal configura a los territorios históricos o forales como entidades dotadas de una potestad de autoorganización que las ubica al margen de la legislación básica prevista para la organización provincial y prevé para ellos un ámbito competencial más amplio que para las diputaciones provinciales. No parece que la voluntad de dicho legislador sea la de modificar el régimen económico-financiero especial, en materia municipal (la expresión "continuarán conservando" no permite albergar dudas)17. La remisión a la Ley del Concierto Económico revela que el elemento determinante del alcance jurídico de las especialidades del régimen económico-financiero de los municipios...
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