Los derechos de ejercicio colectivo
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Páginas | 507-590 |
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No es el propósito del presente capítulo el efectuar un largo y pormenorizado estudio de los antecedentes históricos de los derechos colectivos de los funcionarios públicos (ahora, después del TREBEP, derechos individuales ejercidos de forma colectiva), entre otras cosas, porque el relato, desde una perspectiva legal, podría ser bastante breve. De alguna forma podríamos decir que, históricamente, no han formado parte del régimen jurídico de la función pública cuya formulación estatutaria ha marginado su reconocimiento, primero, aplicación real, después.
Sin embargo, una breve consideración histórica puede resultar muy útil para comprender, desde aquella perspectiva, la problemática actual y algunos de los elementos centrales de regulación que, probablemente, nos permiten entender algunas de sus actuales disfuncionalidades.
Señalaba Jeze que «el régimen jurídico de los funcionarios públicos no se caracteriza únicamente por la inexistencia de un vínculo de carácter contrac-
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tual sino que la noción de servicio público conlleva otras consecuencias necesarias. Entre ellas pueden destacarse las que prohíben a los agentes públicos, propiamente dichos, todas las acciones que pudiesen paralizar o trabar el funcionamiento regular, normal y continuo del servicio público»1.
Estas afirmaciones ponen de manifiesto que la formulación clásica apuntaba la existencia de peculiaridades en el ejercicio de los derechos públicos en general, y de los colectivos o sociales, en particular, por parte de los funcionarios; peculiaridades tan importantes que suponían, en algunos casos, la negación del derecho mismo sobre la base de considerar que servicio público es sinónimo de interés general y, derecho social es, hipotéticamente, un sinónimo de interés particular. Uno y otro resultaban incompatibles desde una visión global del Estado. Sus propias bases no eran acertadas.
En todo caso, resulta preciso desglosar someramente los distintos conceptos que se engloban en el epígrafe que analizamos, y que, en principio, son los siguientes: a) el derecho de asociación, sindicación y participación en las funciones públicas; b) el derecho de huelga; y c) el derecho a la negociación colectiva. Examinaremos por separado cada uno de ellos.
El análisis histórico de estos derechos exige, de una forma practicante imprescindible, partir de los postulados del Derecho francés que constituye un elemento determinante en la reflexión sobre esta cuestión. Así el Consejo de Estado francés, en diversos pronunciamientos, que comienzan con la Resolución de 11 de diciembre de 19082, reconoce el «carácter lícito de las asociaciones profesionales y les reconoce, incluso, legitimación para recurrir...». Este aspecto procesal era especialmente relevante para el ejercicio de sus funciones.
Años más tarde, el propio Consejo de Estado matiza su jurisprudencia y sólo reconoce la legitimación procesal cuando hubiese por medio una cues-tión de legalidad y, por tanto, no una cuestión individual3. La evolución, señala Jeze, de esta facultad de asociación fue cada vez más restrictiva, hasta que una Resolución de 17 de febrero de 1922 niega la legitimación de las asociaciones, si bien, le sigue reconociendo una cierta facultad para intervenir en la vida pública. En este mismo sentido restrictivo, se muestra la Corte de Casación francesa que, aun aceptando la legalidad de las asociaciones, les reconoce muy pocas facultades en la ordenación de la regulación de la función pública4.
Un proceso similar se da en la doctrina francesa. En un principio, se mostraban contrarios al reconocimiento del derecho de asociación funcionarial.
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En esta línea se situaban, entre otros, Berthelemy5y Rolland6. Son significativas las palabras de este último que indicaba que «en nuestra organización administrativa francesa jerarquizada y disciplinada no hay lugar para las asociaciones de funcionarios, cualquiera que sea el nombre que se les dé».
La evolución posterior, de la mano de Duguit7, llevó a Jeze8a señalar que «actualmente, esta opinión (la negadora del derecho de asociación) se ha abandonado por completo». Los sucesos políticos de 1920 llevaron al Gobierno francés a elaborar y proponer al Parlamento una reforma de la Ley de 1 de julio de 1901 sobre asociaciones, evitando las federaciones de asociaciones9y que las mismas pudieran ser formadas por personas que perteneciesen a diferentes Administraciones.
Nos encontramos, en consecuencia, con un planteamiento histórico que pasa por el reconocimiento más o menos amplio de la licitud del derecho de asociación profesional, si bien, con unas facultades muy limitadas hasta el punto de quedar convertidas, prácticamente, en un ente de defensa procesal de derechos que, en muchos casos, eran individuales o corporativos.
La cuestión no se plantea en Francia en términos idénticos en lo que se refiere a derecho de sindicación. Así, los tribunales ordinarios10y, más tarde, el Consejo de Estado11, se pronuncian claramente contra la legalidad de los sindicatos de funcionarios. En el fondo de esta prohibición, señala Jeze12, se encuentra el pensamiento de que el sindicato no es más que un paso previo a la huelga. Hallándose ésta prohibida a los agentes públicos el sindicato debe también prohibirse.
La actitud en Francia varió, supeditada por la crisis que produjo el intento de huelga general de 1920 y así, en 1925, el Gobierno reconocía que «el derecho sindical así concedido a los funcionarios no se desprendía... por ello mismo del derecho de huelga...». De esta forma y con independencia de las posturas de reacción, que son fruto de las tensiones internas del país, es lo cierto que frente a la negación inicial, existe un claro reconocimiento posterior, si bien se observa la tensión por deslindarlo del derecho de huelga, en todo caso proscrito.
Este breve apunte histórico, apegado a la clásica formulación de la teoría estatutaria, no debe concluir sin señalar que han existido limitaciones en la actividad política de los funcionarios que, desde luego, no le han impedido ejercer el derecho de sufragio y, la mayor parte de las veces, ni siquiera la militancia en los partidos, pero que sí inciden en el intento de preservar la función pública de la politización.
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Afirma Jeze13que lo que distingue políticamente a los gobernantes de los funcionarios es la fuerza social y política que poseen, en suma: la legitimación popular. Es claro que los políticos, los gobernantes, son los que marcan las directrices de la política de la función pública, mientras que la organización burocrática lo que debe es ejecutar dichas directrices. La línea divisoria entre ambas cuestiones no siempre se ha delimitado en la historia con facilidad, pero lo que es claro es que este planteamiento condiciona el ejercicio de los derechos políticos, o si se quiere de participación en la vida pública.
Pese a ser una constante histórica esa separación, es también cierto que, por lo general, no ha existido una reglamentación clara que los materializase y regulase las condiciones de su ejercicio14.
En la concepción clásica de la teoría estatutaria, huelga y servicio público llegaron, en la práctica, a ser antinómicos. La Resolución del Consejo de Estado francés de 7 de agosto de 1909 afirmaba que «la huelga sí debe considerarse como un hecho que puede producirse legalmente en el curso de la ejecución de un contrato de trabajo regulado por disposiciones de Derecho privado. Es, por el contrario, cuando resulta de una negativa de prestar servicio concertada entre los funcionarios, un acto ilícito; aun cuando no podía ser reprimido por aplicación de la ley penal. Por su aceptación del cargo que se le ha conferido, el funcionario queda sometido a todas las obligaciones derivadas del servicio público y renuncia a todas las facultades, cuyo ejercicio sería incompatible con el funcionamiento normal y continuo de los órganos necesarios a la vida nacional».
De esta forma, nos encontramos con un enfoque que no trata de cercenar un derecho individual como la huelga de los funcionarios, sino en entender que el estatuto del funcionario, al cual éste se somete voluntariamente, excluye la huelga, en tanto en cuanto ésta supone, eventualmente, una alteración en la prestación del servicio público.
Las fórmulas utilizadas para plasmar esta prohibición han sido diferentes según los países y las etapas históricas. Así, nos...
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