Los derechos y deberes de los ciudadanos respecto del suelo
| Autor | Felipe Iglesias González |
| Cargo | Profesor titular Derecho administrativo Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 84-117 |
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No se puede negar intuición jurídica a las personas que recibieron el encargo de redactar una nueva Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, (en adelante, «LS/07») al fijarse en la conveniencia de establecer los derechos y deberes de los ciudadanos con respecto al suelo. De esta forma, parece querer afirmarse un cambio de rumbo con respecto a la trayectoria urbanística de nuestro país; la idea que subyace a esta definición de derechos y deberes de los ciudadanos consiste en que, al menos pretendidamente, se intenta superar el punto de referencia de las legislaciones estatales del suelo que, hasta el momento, se fijaban exclusivamente en los propietarios de suelo.
Aunque puede afirmarse que este esfuerzo de definir los derechos y deberes de los ciudadanos con respecto al suelo se enmarca en una nueva moda del legislador estatal (o autonómico) de ensalzar los derechos y los deberes de los ciudadanos, por si la Constitución no fuera suficiente. Un notabilísimo ejemplo de ello lo encontramos en el Estatuto de Autonomía de Cataluña que cuenta con un imaginativo listado de derechos de los ciudadanos1.
Sin embargo, la definición de derechos y deberes de los ciudadanos encaja razonablemente con los derechos económicos y socia-Page 85les, esto es los reconocidos en el capítulo III del título I de la Constitución, pero no, con carácter general, con aquellos otros derechos, normalmente de los llamados fundamentales, que no son referibles a los ciudadanos en general por su condición de tales, sino en función de su situación objetiva. En el supuesto del artículo 33.1 de la Constitución que, como es sabido, reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia, el sujeto activo es el «ciudadano propietario» y no el ciudadano en general.
El resultado final de esta definición de derechos y deberes de los ciudadanos es una evidente redundancia con relación a los derechos y deberes de los propietarios. Sin duda, la proclamación de los derechos y deberes de los ciudadanos con respecto al suelo puede considerarse como una idea interesante, pero me temo que no tenga verdadero recorrido, resultando más efectista que efectiva.
En el fondo, la proclamación de los derechos y deberes de los ciudadanos con respecto al suelo de poco sirve si la LS/07 sigue teniendo como objeto central al propietario de suelo, estableciendo cesiones y valoraciones de sus terrenos. La LS/07 sigue la línea marcada por la Ley del Suelo de 1956, diga lo que diga el legislador, y su atención se centra, inexorablemente, en el derecho de propiedad del suelo y en su regulación, resultando, al final, la definición de los derechos de los ciudadanos mera comparsa.
A estos efectos, según expone de forma expresa la Exposición de Motivos de la LS/07 (apartado III) se definen «tres estatutos subjetivos básicos que cabe percibir como tres círculos concéntricos: Primero, el de la ciudadanía en general en relación con el suelo y la vivienda, que incluye derechos y deberes de orden socioeconómico y medioambiental de toda persona con independencia de cuáles sean su actividad o patrimonio (...). Segundo, el régimen de la iniciativa privada para la actividad urbanística, que -en los términos en que la configure la legislación urbanística en el marco de esta Ley- es una actividad económica de interés general que afecta tanto al derecho de propiedad como a la libertas de empresa (...). Tercero, el estatuto de la propiedad del suelo, definido -como es tradicional entre nosotros- como una combinación de facultades y deberes (...)».
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A continuación, analizaremos los distintos derechos de los ciudadanos con respecto al suelo recogidos en el artículo 4 LS/07, para poder analizar su verdadero contenido, contrastándolo con la situación jurídica existente en general y en las normas urbanísticas autonómicas en particular.
La reiteración de derechos formales conduce a la melancolía. Si la Constitución, en su artículo 47, reconoce el derecho a una vivienda digna y adecuada, ¿qué motivo justifica la reiteración de este derecho en una Ley sobre suelo? La cita de este derecho cobraría todo el sentido jurídico si se vincula a la reserva de suelo por el planeamiento para la construcción de viviendas protegidas, pero su presencia descarnada en una lista de derechos sirve para poco.
Se podría pensar que este artículo intenta ir algo más lejos que la Constitución al añadir más adjetivos al vocablo vivienda. De esta forma, los ciudadanos tendrían el derecho a:
- Disfrutar de una vivienda digna y adecuada.
- Disfrutar de una vivienda accesible.
- Disfrutar de una vivienda concebida con arreglo al principio de diseño para todas las personas.
- Disfrutar de una vivienda que constituya su domicilio libre de ruido u otras inmisiones contaminantes de cualquier tipo que superen los límites máximos admitidos por la legislación aplicable.
- Disfrutar de una vivienda concebida en un medio ambiente y paisaje adecuados.
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Como suele ocurrir en las definiciones ampulosas y pomposas de derechos, suelen quedar en poca cosa. Porque, por ejemplo, qué significa tener derecho a una vivienda accesible. El adjetivo «accesible» se suele utiliza, en relación con la vivienda, tanto para definir el coste de adquisición de un vivienda en función de la renta familiar (se mide la capacidad de acceso de las familias a una vivienda, normalmente en propiedad, en función de la renta)2. Pero también se habla de accesibilidad, en el sector inmobiliario, para referirse a la necesidad de eliminar barreras accesibles para que todos los ciudadanos, incluidos los que cuenten con alguna discapacidad o minusvalía, puedan utilizar sus viviendas con las mayores facilidades y con los menores inconvenientes físicos3; un magnífico ejemplo de este significado del vocablo accesibilidad se encuentra en el Real Decreto 505/2007, de 20 abril, por el que se prueba las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización de los espacios públicos urbanizados y edificaciones.
Por lo tanto, la referencia a la vivienda accesible puede tener un doble significado4, pero el primero de ellos es manifiestamente inocuo porque sólo es posible conseguir una mejora en la accesibilidad a la vivienda a través de mecanismos de intervención en el mercado del suelo y no basta sencillamente con su enunciación y el segundo de los significados es evidentemente insuficiente habida cuenta que para conseguir que las personas con discapacidad tengan garantías de acceso a viviendas sin barreras arquitectónicas el Estado puede establecer medidas de eficacia directa e inmedia-Page 88ta, pero no las establece, siendo esta Ley una oportunidad perdida para establecer condiciones de obligado cumplimiento para la reserva de viviendas a personas con alguna discapacidad.
Por cierto, resulta evidente que hay una necesaria interrelación entre las políticas de suelo y vivienda y que, a pesar de que tanto el urbanismo como la vivienda sean competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, el Estado es titular de un número de competencias que inciden sobre estas dos competencias y que justifican la aprobación por el Estado de leyes como la que estamos comentando. Pero no deja de ser significativo que, desde el año 1956, tengamos una Ley del suelo, pero no tengamos todavía una Ley estatal de vivienda, ni parece que se vaya a redactar. Que la primera Ley que promueve el recién creado Ministerio de vivienda sea una nueva Ley de suelo y no de vivienda no deja de ser significativo.
Como otros derechos que vamos a analizar, esta definición tan vacua corre el evidente riesgo de convertirse en flatus vocis.
Lo más importante del enunciado de este derecho no es lo que dice, sino lo que no dice. Literalmente, garantiza el Derecho a acceder, en condiciones no discriminatorias y de accesibilidad universal, a la utilización dotaciones públicas y de equipamientos colectivos abiertos al uso público. La clave para entender los límites de este derecho se encuentra precisamente en el último inciso «abiertos al uso público». Si las dotaciones y equipamientos ya se encuentran abiertos al uso público5, para qué es necesario garantizar su uso no discriminatorio y asegurar su accesibilidad universal. Pero, acaso, ¿el uso público no significa, precisamente, que no se puede limitar el acceso y que éste es universal? La reiteración resulta evidente.
Bien distinto hubiera sido el recorrido de este derecho si su aplicación no se hubiera limitado a aquellas dotaciones y equipa-Page 89mientos «abiertos al uso público», sino que el acceso universal que proclama se hubiera referido a todas las dotaciones públicas y equipamientos con independencia...
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