Los derechos de ciudadanía en la carta europea de derechos
| Autor | Ricardo García Manrique |
| Cargo del Autor | Universidad de Barcelona |
Esta comunicación es una reflexión breve sobre la inclusión de la categoría "derechos de ciudadanía" en la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, de 7 de diciembre de 2000. En síntesis, se sostiene, primero, que tal categoría, al menos tal como es concebida, es incompatible con los fundamentos morales que están en la base de la idea de derechos humanos; segundo, que supone la violación de la universalidad propia de éstos; y, tercero, que genera una discriminación injustificada de los extranjeros, dado que ciertos derechos humanos son atribuidos exclusivamente a los ciudadanos europeos.
1. La Carta europea de derechos: un panorama general
La proclamación de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea (en adelante, "la Carta")1 constituye un paso más en el camino de la unificación europea y, en particular, un paso en el camino hacia la definición de una política europea de derechos humanos y hacia el establecimiento de una Constitución para la Unión. Por este motivo, los partidarios de una Europa social y política deben sentirse al menos moderadamente satisfechos con la Carta, con independencia de su contenido concreto y de la posición que acabe ocupando en el Derecho comunitario; por supuesto, el grado de su satisfacción vendrá determinado por estas dos circunstancias2.
En efecto, desde ahora en adelante, la Carta debe ser el punto de referencia de una política europea de derechos humanos. Hasta su aparición, el Derecho comunitario no contenía una expresa declaración de derechos; cierto es que la labor jurisprudencial del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea había consagrado los derechos humanos como principios generales del Derecho comunitario, y que el Tribunal había recurrido, para determinar cuáles son esos derechos, a las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros y a los tratados internacionales en materia de derechos humanos suscritos por los mismos, en especial al Convenio Europeo de derechos humanos de 1950. También es cierto que, aunque los tratados fundacionales no contenían referencias a los derechos humanos, el Derecho comunitario había ido incorporando algunas a partir del Acta Única Europea y más claramente con la aprobación de los Tratados de Maastricht y de Amsterdam3. Sin embargo, una materia tan importante como ésta no podía dejarse indefinidamente en manos jurisprudenciales ni remitirse a textos ajenos al propio Derecho comunitario. A partir de ahora, la Unión Europea dispone de una declaración de derechos propia y parece que cualquier política de derechos humanos que se adopte, tanto a nivel interno como a nivel externo, deberá tener en cuenta esta declaración por encima de cualquier otro documento. Por otra parte, hoy no es posible pensar en una Constitución que no incluya una declaración de derechos como pieza fundamental. Todas las constituciones europeas lo hacen así, y una futura Constitución Europea tendrá que hacerlo también. La Carta de Niza se convierte a partir de ahora en el referente a tener en cuenta a la hora de elaborar una tal Constitución, y no sólo en tanto declaración de derechos, sino en cuanto que la aceptación de los derechos humanos fundamentales supone, de por sí, un buen número de exigencias respecto de la estructura orgánica que la Constitución debe también incluir. Tal como se han definido en la Carta, sus derechos exigen, por ejemplo, elementos tan relevantes como el establecimiento de un Estado social de Derecho y de un poder judicial independiente4. En cuanto a su constitucionalización, de momento el artículo 5.1 del "Proyecto de artículos 1 a 16 del Tratado Constitucional" propuesto por el Presidium de la Convención Europea a sus miembros con fecha de 6 de febrero de 2003, dice así: "La Carta de los Derechos Fundamentales forma parte integrante de la Constitución. La Carta figura [en su segunda parte/en un protocolo anejo a ésta]"5.
Como he señalado, dos cualidades de la Carta deben graduar la satisfacción de los partidarios de una Europa de los derechos. En primer lugar, la posición jurídica que le vaya a corresponder; en segundo lugar, los derechos que han sido incluidos en la Carta y el modo en que lo han sido. En cuanto a la posición jurídica de la Carta, sabido es que no ha sido incorporada a los tratados constitutivos y que no tenemos la certeza de que vaya a ser así en el futuro (el Consejo Europeo de Niza decidió retrasar el estudio del posible valor jurídico de la Carta a su agenda para el 2004); de momento, es una cuestión abierta que genera muchas dudas que los trabajos de la Convención Europea aún no han resuelto. En todo caso, con independencia de ello, es posible ofrecer algunas razones para valorar positivamente la mera existencia de la Carta: en primer lugar, el hecho de que las declaraciones de derechos han jugado un papel muy importante en la historia del mundo moderno, incluso al margen de su valor jurídico formal, en tanto criterios supremos de legitimidad política y jurídica (piénsese, por ejemplo, en la Declaración francesa de los derechos del hombre y del ciudadano, de 1789, y en su larga y formidable influencia); en segundo lugar, la Carta ha sido redactada "como si" fuese a tener valor jurídico formal, de modo que su entrada en vigor no requeriría reajustes en su texto6; en tercer lugar, al margen de la posición jurídica que le corresponda, la Carta no podrá ser ignorada por las instituciones comunitarias, en especial por el Tribunal de Justicia; cuando menos, supondrá una referencia programática e interpretativa ineludible7.
En cuanto al contenido de la Carta (esto es, los derechos que reconoce y el modo en que lo hace), cabe advertir que el valor que se le atribuya no tiene por qué coincidir con la valoración del trabajo que condujo a su aprobación, pues sus redactores (la "Convención") estaban limitados por el mandato del Consejo Europeo de Colonia y, más precisamente, por la remisión que dicho mandato hizo al Convenio Europeo de derechos humanos y a otros textos, hasta el punto de que puede decirse que las labores de la Convención fueron más de recopilación que de creación8; además, la Convención debía evitar "un catálogo de derechos tan exhaustivo, innovador y utópico que resulte jurídicamente inaplicable y políticamente inasumible por la Unión y por los Estados miembros"9. No tendré en cuenta estas circunstancias, sólo el texto tal como fue proclamado; bien podría suceder que el catálogo correcto de derechos humanos tenga que ser más exhaustivo o innovador o utópico de lo que la Unión y los Estados miembros consideran asumible: conformarse con lo asumible puede ser necesario, pero ello no supone confundirlo con lo correcto. A mi juicio, defectos importantes de la Carta son los siguientes: 1) la forma en que su estructura vincula los derechos reconocidos con determinados valores; 2) la excesiva remisión a las leyes nacionales, impropia de una declaración de derechos; 3) la debilidad del reconocimiento de los derechos económicos y sociales; 4) la ausencia de genuinos derechos políticos; 5) la inclusión de la propiedad privada y la herencia entre los derechos fundamentales; 6) y la inclusión de algunos derechos atribuidos exclusivamente a los ciudadanos europeos. En esta comunicación me ocuparé sólo del último de ellos10.
2. Los derechos atribuidos a los ciudadanos europeos
La Carta dedica su capítulo V a los derechos de ciudadanía. En este punto la Convención ha seguido el mandato del Consejo europeo de Colonia, en el que se lee: "La Carta deberá contener asimismo los derechos básicos que...
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