El derecho a la vivienda y su garantía pública: entre el servicio público y la protección social
| Autor | José María Souvirón Morenilla |
| Páginas | 181-224 |
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José María Souvirón Morenilla
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad de Málaga
SUMARIO: I. EL DERECHO A LA VIVIENDA. 1. El derecho a la vivienda en el bloque de la constitucionalidad. 2. La distribución territorial de competencias públicas en materia de vivienda. II. LA REGULACIÓN DE LA VIVIENDA Y EL DERECHO A LA VIVIENDA. 1. La infraestructura: legislación del suelo, urbanística y de la edificación. 2. La regulación específica de la vivienda: la legislación de las Comunidades Autónomas. A. La configuración legal del derecho a la vivienda y su protección jurisdiccional. B. Instrumentos de las Administraciones públicas para hacer efectivo el derecho a la vivienda. a) La normativa de Cataluña. b) La normativa de Andalucía. C. En especial los Planes de vivienda. a). Los Planes estatales. b). Los Planes de vivienda de las Comunidades Autónomas. c). Los planes municipales de vivienda. III. FUNCIÓN SOCIAL DE LA VIVIENDA Y PROTECCIÓN DE DEUDORES HIPOTECARIOS SIN RECURSOS Y OTRAS PERSONAS EN RIESGO DE EXCLUSIÓN RESIDENCIAL. 1. Medidas en el ámbito del Estado. 2. Normativa y medidas en el ámbito de las Comunidades Autónomas. IV. ALGUNAS CONSIDERACIONES SISTEMÁTICAS. 1. El ordenamiento jurídico de la vivienda y el marco socioeconómico. 2. Necesidad de un nuevo enfoque armonizado en la regulación de la vivienda. 3. La configuración de la protección pública de la vivienda: su consideración como servicio de interés general. 4. Protección pública de la vivienda y Servicios Sociales. 5. Por una normativa básica para la satisfacción del derecho a la vivienda.
El derecho a la vivienda está consagrado en los textos internacionales: en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 25.1) y el Pacto
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Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 11) 1. En nuestro ordenamiento está reconocido por el artículo 47 de la Constitución: “Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para evitar la especulación”.
Aparecen en este precepto dos datos. En primer lugar, el derecho a la vivienda es un derecho constitucional (en cuanto que reconocido en la Constitución), pero no estrictamente, conforme a nuestra sistemática constitucional, un derecho fundamental 2, ya que el mismo no se incluye en el texto constitucional en el lugar propio de estos últimos (el capítulo 2º del Título I), sino entre los “principios rectores de la política social y económica” (capítulo 3º de ese mismo Título), lo que tiene las correspondientes consecuencias: el alcance, contenido y vías jurisdiccionales para la defensa del derecho a la vivienda no derivan directamente de la Constitución, sino que, como sucede con el resto de los derechos contemplados dentro de esos principios rectores (por ejemplo, el derecho a la protección de la salud), dependerá de lo que establezca la legislación que lo regule 3. Aunque se ha suscitado –y así se explicita en los preámbulos de algunas leyes de vivienda de las Comunidades Autónomas– si dada la previsión del artículo 10 CE, el derecho consagrado por el artículo 47 CE no debería interpretarse de acuerdo con lo establecido en los textos internacionales 4. Y como segundo dato, la conexión que el artículo 47 CE establece entre el derecho a la vivienda y la regulación de la utilización del suelo, lo que dará lugar a una consiguiente conexión entre la legislación sobre la vivienda y la reguladora del suelo y el urbanismo.
También los Estatutos de las Comunidades Autónomas consagran el derecho a la vivienda. Por ejemplo, el Estatuto de Andalucía lo incluye dentro de los “derechos” que proclama (art. 25) y se refiere a él dentro de lo que –con un
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evidente mimetismo con la sistemática de la CE– caracteriza como “principios rectores de las políticas públicas” (arts. 37. 22º). Hay que tener, no obstante, en cuenta que el reconocimiento de estos “derechos estatutarios”, tema jurídicamente espinoso, fue resuelto por el Tribunal Constitucional (SSTC 247 y 249/2007 y 31/2010) en el sentido de que tales derechos no tienen el carácter de estrictos derechos, sino sólo el de principios o mandatos hechos por el Estatuto a los poderes públicos de la correspondiente Comunidad Autónoma, de modo que sólo con su desarrollo por la legislación adquirían la condición de auténticos derechos subjetivos.
A la vista de esa jurisprudencia y del tenor textual de lo establecido en el Estatuto andaluz podemos decir que el derecho a la vivienda que éste proclama en su artículo 25 es el mismo derecho reconocido por el artículo 47 CE, y que lo que específicamente consagra el Estatuto es la obligación de los poderes públicos andaluces (ciertamente para hacer efectivo ese derecho) de la “promoción pública de la vivienda” y de regular el acceso a ésta en condiciones de igualdad y las ayudas que lo faciliten; y, como “principio rector”, la “promoción del acceso de los colectivos necesitados a vivienda protegida” (art. 37.22º). Por lo demás, en el plano de la garantía jurídico-formal de estas previsiones del EA, dispone éste que la vulneración de los citados derechos por los poderes públicos andaluces será recurrible ante la jurisdicción correspondiente (arts. 39 y 40 EA), lo que entiendo supone que si tal vulneración tiene lugar por parte de las leyes autonómicas podría serlo ante el Tribunal Constitucional (ciertamente en el caso de que esa vulneración fuera subsumible en lo dispuesto por el artículo 28 LOTC, es decir, cuando la vulneración del Estatuto conlleve una vulneración indirecta de la Constitución), y si lo es por normas de carácter reglamentario o actos administrativos de los poderes públicos andaluces, ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
La previsión del derecho a la vivienda, tanto en la Constitución como en los Estatutos de Autonomía, como un derecho de configuración legal y un mandato a los correspondientes poderes públicos para hacerlo efectivo, nos sitúan ante una cuestión previa: la distribución territorial de las competencias públicas en materia de vivienda (en virtud de la cual será posible esa configuración).
La materia “vivienda” (como las de ordenación del territorio y urbanismo) es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas (arts. 148 CE y los correspondientes de los Estatutos de Autonomía que así lo especifican, y STC 61/1987). Ahora bien, aunque el Estado no tiene, pues, una competencia material directa sobre vivienda, dispone de otros títulos constitucionales de competencia confluyentes o concurrentes (los del art. 149.1.1, 6, 13, 16, 21 CE, etc.) que le permiten
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regular o actuar como tal poder público en este sector. La STC 36/2012, de 15 de marzo, nos acota la doctrina constitucional al respecto. La competencia en mate-ria de vivienda es de las Comunidades Autónomas; no hay una competencia específica en la materia a favor del Estado; pero éste puede desarrollar actuaciones en dicho ámbito, no al amparo del artículo 47 CE (que no es un título competencial, sino un mandato para todos los poderes públicos), sino de otros títulos competenciales, particularmente el del artículo 149.1.13ª CE (planificación y coordinación de la actividad económica general, aunque con este alcance: una acción de naturaleza económica y con incidencia en la actividad económica general). Por lo demás, no cabe olvidar el alcance que para una normación estatal básica en la materia podría tener el artículo 149.1.1ª CE.
Por otra parte, el Estado puede también incidir en la materia (como sucede, según veremos, con los Planes estatales de vivienda) a través de su potestad de gasto o subvencional, que es independiente de la distribución constitucional de competencias, asignando partidas de su presupuesto a la finalidad de vivienda y fijando a tal fin el destino de las subvenciones y las condiciones generales de su otorgamiento, aunque debe quedar en manos de las Comunidades Autónomas concretar el destino de aquéllas, completar las condiciones de su otorgamiento y en todo caso su gestión (entre otras, SSTC 13/1992 130/2013).
En fin, también los municipios disponen de competencia en materia de vivienda, aunque no derivada como tal del bloque de la constitucionalidad. Así la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL) (en la redacción dada a la misma por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local) establece que el municipio ejercerá, en los términos de la legislación –sectorial– del Estado...
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